CONSAR: arquitectura institucional del regulador del SAR y agenda de supervisión 2025-2030

Contexto

El Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) administra en 2026 el mayor pool de ahorro contractual de la economía mexicana. Al cierre del primer trimestre, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) reportó activos netos por 8.67 billones de pesos, equivalentes a cerca del 20% del Producto Interno Bruto, distribuidos en 69.9 millones de cuentas individuales operadas por diez Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore) y por PENSIONISSSTE. El monto duplica en términos reales el saldo agregado observado hace una década y proyecta, según las estimaciones de la propia comisión, alcanzar cerca del 34% del PIB hacia 2030.

Detrás de esa masa patrimonial opera un regulador especializado que fija el régimen de inversión, autoriza comisiones, sanciona conductas indebidas, mantiene el Indicador de Rendimiento Neto (IRN) y arbitra el flujo de traspasos entre administradoras. La comprensión del SAR pasa, por tanto, por la comprensión de la arquitectura institucional de CONSAR: su naturaleza jurídica como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), su Junta de Gobierno tripartita, su despliegue normativo bajo la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR) y la agenda pendiente en la fase de desacumulación que la Generación Afore comenzará a presionar en la segunda mitad de la década.

Origen normativo y naturaleza jurídica

La CONSAR se creó por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 22 de julio de 1994, como respuesta a la primera versión del SAR introducida en 1992 dentro del régimen del Seguro de Retiro. La ley que hoy la rige, la LSAR, se publicó en el DOF el 23 de mayo de 1996 y entró en vigor de forma articulada con la nueva Ley del Seguro Social del 1 de julio de 1997, que abandonó el esquema de beneficio definido del régimen anterior y migró a un sistema de cuentas individuales de contribución definida bajo la administración privada de las Afore.

El artículo 2 de la LSAR define a la CONSAR como órgano administrativo desconcentrado de la SHCP, dotado de autonomía técnica y facultades ejecutivas y con competencia funcional propia en los términos de la propia ley. La figura de “desconcentración” es la fórmula intermedia entre la centralización jerárquica y la descentralización con personalidad jurídica propia: la comisión no cuenta con patrimonio autónomo, pero sí con capacidad regulatoria, sancionatoria y de intervención sobre los participantes del sistema, así como con reglas de nombramiento y remoción que la separan de la operación cotidiana de la Secretaría. En este arreglo, la CONSAR es una de las seis comisiones desconcentradas de la SHCP —junto con el SAT, la CNBV, la CNSF, el INDAABIN y la ANAM—, todas ellas hijas del mismo esquema institucional que privilegia la especialización técnica dentro del perímetro hacendario.

Estructura de gobierno

Los órganos de gobierno de la CONSAR son la Junta de Gobierno, la Presidencia y el Comité Consultivo y de Vigilancia. El artículo 7 de la LSAR integra a la Junta de Gobierno con el Secretario de Hacienda y Crédito Público, quien la preside; el Presidente de la Comisión; dos Vicepresidentes de la propia comisión; y trece vocales adicionales que agrupan a representantes del Banco de México, del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), de otras dependencias federales y de los sectores social y patronal. La Junta es el órgano decisorio máximo: autoriza el régimen de inversión, las modificaciones a las disposiciones de carácter general, las comisiones de las Afore y las intervenciones administrativas sobre participantes.

La Presidencia, a cargo desde el 1 de mayo de 2023 del maestro Julio César Cervantes Parra, conduce la operación técnica de la comisión y ejerce las facultades ejecutivas del artículo 12 de la LSAR: expide certificaciones, ordena visitas de inspección, propone la agenda regulatoria y representa a la comisión ante el Ejecutivo Federal. La Presidencia se apoya en Vicepresidencias especializadas y en direcciones generales que atienden operación, supervisión financiera, jurídica y de vinculación.

El artículo 15 de la LSAR crea el Comité Consultivo y de Vigilancia como órgano tripartito con diecinueve integrantes: seis representantes de los trabajadores, seis representantes de los patrones y siete del sector gubernamental, incluida la Presidencia de la CONSAR. El comité no adopta decisiones vinculantes, pero opina sobre las políticas regulatorias, revisa el desempeño operativo del sistema y es la vía institucional por la que se canaliza el equilibrio de intereses entre las partes involucradas en el ahorro para el retiro. Su composición tripartita replica el modelo consultivo del IMSS y del INFONAVIT y anticipa un canal de gobernanza en el que las decisiones controvertidas suelen deliberarse antes de escalar a la Junta.

Atribuciones regulatorias y de supervisión

El mandato de CONSAR se despliega en cuatro grandes bloques. El primero es regulatorio: la comisión emite las disposiciones de carácter general que integran la Circular Única Financiera (CUF), la Circular Única Operativa (CUO) y las circulares específicas para procesos como el traspaso de cuentas, la asignación de cuentas nuevas, la operación del Prestador de Servicios y la gobernanza corporativa de las Afore. La CUF, en particular, define los límites por clase de activo del régimen de inversión de las diez SIEFOREs generacionales vigentes desde diciembre de 2019 y ha sido objeto de dos actualizaciones sustantivas recientes: la resolución del DOF del 29 de octubre de 2024, que amplió los límites de instrumentos estructurados a 30% y de FIBRAs a 12.5%, y la resolución del DOF del 21 de julio de 2025, que exigió al menos 80% de la inversión comprometida a proyectos en México.

El segundo bloque es de autorización. La comisión autoriza la constitución, fusión, escisión, liquidación y cesión de derechos de las Afore y de las Siefores; aprueba sus estatutos sociales, sus contratos de servicios y sus políticas de comisiones. El acto anual más visible es la aprobación del máximo al que estarán sujetas las comisiones que las Afore pueden cobrar sobre saldo administrado en el ejercicio siguiente.

El tercer bloque es supervisión y vigilancia. CONSAR ejecuta visitas de inspección financiera, operativa y contable a las Afore, a las Siefores, a los intermediarios que operan sus carteras y al Prestador de Servicios del SAR. Los hallazgos derivan en medidas correctivas, requerimientos formales y, cuando corresponde, en el ejercicio de la facultad sancionatoria del Capítulo V del Título Sexto de la LSAR, que contempla multas por infracciones graves y suspensiones temporales de operación.

El cuarto bloque es informativo y de defensa del ahorrador. La comisión publica el IRN, base para el traspaso individual y para el proceso de asignación de cuentas nuevas de los trabajadores que no eligen Afore en los primeros seis bimestres cotizados —mecanismo del artículo 76 de la Ley SAR reformado el 4 de septiembre de 2020—; sostiene el portal e-SAR para consultas ciudadanas del saldo y del historial de aportaciones; y coordina programas de educación previsional con las Afore y con AMAFORE.

Instrumentos operativos: IRN, e-SAR y régimen de inversión

El Indicador de Rendimiento Neto es, dentro del catálogo de instrumentos operativos, el más distintivo. Introducido en 2008 y refinado en 2020 con la reforma que lo expresa en Unidades de Pensión por tercil de trabajadores, el IRN combina rendimiento y comisión en una sola métrica comparable entre Afore. Su publicación mensual es requisito para poder solicitar un traspaso y su cálculo por horizonte largo funciona como pivote informativo del sistema: quien recibe una asignación por defecto entra en la Afore mejor posicionada en su cohorte, y quien decide cambiar de administradora tiene un anclaje objetivo para hacerlo.

El portal e-SAR es la ventanilla digital ciudadana. Concentra la consulta del saldo, del historial laboral, del régimen bajo el que cotiza el trabajador (Ley 73 o Ley 97) y de la Afore asignada. Su operación es complementaria a la Cuenta Concentradora de Banxico —depósito de aportaciones RCV pendientes de individualizar— y al Prestador de Servicios del SAR, adjudicado por licitación con vigencia de setenta y dos meses. La convocatoria más reciente para el nuevo periodo se abrió en 2026.

El régimen de inversión constituye la columna vertebral de la regulación prudencial. Las diez SIEFOREs generacionales, agrupadas por año de nacimiento en cohortes quinquenales, siguen un glide path que reduce la exposición a renta variable conforme el titular se acerca al retiro. El régimen fija límites por clase de activo, por emisor, por sector, por divisa y por concentración en valores extranjeros —tope de 20% por Siefore y 15.12% de la cartera consolidada al cierre de 2024—; obliga a mesas de análisis y comités de riesgos internos; y sujeta a la autorización expresa de CONSAR la incorporación de nuevos instrumentos estructurados, mandatos y vehículos de infraestructura.

Balance de gestión 2023-2026

El ciclo 2023-2026 concentró tres decisiones de mercado con efecto directo en el bolsillo de las personas trabajadoras. La primera fue la trayectoria de las comisiones. En su Tercera Sesión Extraordinaria del 21 de noviembre de 2025, la Junta de Gobierno de la CONSAR aprobó por unanimidad de los sectores obrero, patronal y gubernamental las comisiones para 2026: nueve Afore cobrarán 0.54% sobre saldo administrado y PENSIONISSSTE aplicará una comisión de 0.52%, con un promedio ponderado del sistema de 0.538%, frente a 0.547% en 2025. La comisión estimó que la reducción se traducirá en un ahorro adicional para los trabajadores de 6,900 millones de pesos y en un ahorro acumulado de 214,000 millones desde la reducción escalonada iniciada tras la reforma pensionaria de 2020.

La segunda decisión fue la modernización del régimen de inversión. La resolución del DOF del 29 de octubre de 2024 elevó a 30% el límite en instrumentos estructurados, a 12.5% el de FIBRAs, subió a 35% el límite en divisas y creó la figura de Emisora Simplificada para facilitar el acceso al mercado bursátil de vehículos con menor tamaño relativo. La resolución del DOF del 21 de julio de 2025 completó el ciclo al exigir a los estructurados nacionales al menos 80% de inversión comprometida a proyectos en México y 50% del capital efectivamente desembolsado tras cinco años, con la incorporación obligatoria de un subcomité especializado con experiencia legal y de inversiones. Ambos cambios se materializaron en un portafolio agregado de infraestructura por 1,026,664 millones de pesos y en plusvalías anuales del sistema por 1.14 billones de pesos en 2025.

La tercera decisión fue operativa. Al 31 de mayo de 2026, la Cuenta Concentradora administraba 9,315,584 cuentas pendientes de asignar o inactivas por 118,958 millones de pesos, con saldo promedio cercano a 12,770 pesos. El proceso de asignación 2024, aún vigente en su cobertura, distribuyó 378,716 cuentas y 9,939 millones de pesos entre seis Afore —Inbursa, PENSIONISSSTE, Principal, Profuturo, Sura y XXI Banorte—, todas por debajo del promedio del IRN de su tercil. La comisión abrió en 2026 la licitación del nuevo Prestador de Servicios del SAR con vigencia de 72 meses y extensión de hasta 12 adicionales, en un procedimiento de adjudicación por menor comisión.

Coordinación con otros reguladores

CONSAR opera dentro de una arquitectura regulatoria financiera densa. Con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) comparte el ecosistema bursátil en el que operan las Siefores como inversionistas institucionales; con la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) coordina la interfaz entre la fase de acumulación del SAR y la fase de desacumulación bajo rentas vitalicias; con el Banco de México colabora en la operación de la Cuenta Concentradora y en la valuación diaria de las carteras; con el IMSS, el ISSSTE y el INFONAVIT articula el flujo de aportaciones tripartitas y la portabilidad de derechos.

En el frente internacional, la comisión mantiene interlocución técnica con la Superintendencia de Pensiones de Chile, con la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP de Perú y con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), foros en los que México se ubica como una de las jurisdicciones con mayor tamaño relativo de activos administrados dentro del bloque emergente y como uno de los pioneros del modelo target date en cuentas individuales.

Retos y agenda 2025-2030

La agenda de CONSAR hasta 2030 se articula en torno a cuatro ejes. El primero es la desacumulación: la Generación Afore comenzará a jubilarse a partir de la segunda mitad de la década bajo el régimen de la Ley 97, lo que requiere consolidar el mercado de rentas vitalicias, ampliar la oferta de retiros programados y afinar la operación del Sistema Integral de Ofertas (SISO). El segundo es la cobertura: el sistema cotiza a una densidad promedio de 46% en la Generación Afore, con una brecha de género que se traduce en 8.5 millones de cuentas menos para las mujeres y en saldos promedio 24% inferiores; la agenda pasa por elevar el ahorro voluntario, formalizar a las personas trabajadoras del hogar y de plataformas digitales y articular la Modalidad 40 de continuación voluntaria con el régimen contributivo.

El tercer eje es el reforzamiento supervisor. Los episodios de gestoría irregular en los retiros parciales por desempleo, el aumento sostenido de operaciones fraudulentas y la exposición del sistema a riesgos cibernéticos exigen ampliar el mandato de vigilancia hacia las prácticas comerciales de las Afore, sus canales digitales y sus terceros contratistas. El cuarto es la coordinación con el Fondo de Pensiones para el Bienestar creado por decreto DOF 30-abr-2024, cuyo tope de complemento se ancla al salario promedio del IMSS de 17,364 pesos y cuya operación como fideicomiso público con SHCP fideicomitente y Banxico fiduciario introduce un nuevo actor en la fase de retiro. La articulación técnica entre CONSAR, el FPB, las Afore y las aseguradoras especializadas definirá la calidad del beneficio final que reciban los trabajadores en las próximas dos décadas.

Conclusiones

1. CONSAR es el pivote regulatorio del pool de ahorro contractual más grande de México: 8.67 billones de pesos y 69.9 millones de cuentas al primer trimestre de 2026, con proyección hacia 34% del PIB en 2030.
2. Su arquitectura combina autonomía técnica y anclaje hacendario: órgano desconcentrado de la SHCP bajo la LSAR de 1996, con Junta de Gobierno de diecisiete miembros, Presidencia ejecutiva y Comité Consultivo tripartito de diecinueve integrantes.
3. El balance 2023-2026 muestra un ciclo activo en tres frentes: reducción escalonada de comisiones hasta 0.538% promedio en 2026, dos actualizaciones sustantivas del régimen de inversión y ampliación operativa del Prestador de Servicios y de la Cuenta Concentradora.
4. La agenda 2025-2030 se ordena en torno a la fase de desacumulación, la cobertura efectiva, el reforzamiento supervisor y la coordinación con el Fondo de Pensiones para el Bienestar, cuatro ejes que decidirán el nivel de las pensiones que reciba la Generación Afore.