ENESS del INEGI: el instrumento de medición de la cobertura de seguridad social y su papel en la política pensionaria

Contexto

La discusión pública sobre pensiones, protección social y calidad del empleo en México se apoya, casi sin excepción, en un puñado de fuentes estadísticas de origen institucional. La más citada es la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), que provee la fotografía trimestral del mercado laboral. Menos conocida, pero decisiva para el diagnóstico de la cobertura de la seguridad social, es la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social (ENESS), un módulo periódico levantado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) como suplemento de la ENOE. Su objeto es medir el acceso efectivo de la población a servicios médicos, pensiones, guarderías, prestaciones sociales y otros componentes del sistema de protección social.

La relevancia de la ENESS surge de una paradoja bien conocida: México cuenta con una arquitectura institucional de seguridad social relativamente compleja —IMSS, ISSSTE, ISSFAM, Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, Fondo de Pensiones para el Bienestar—, pero la cobertura efectiva de sus componentes es baja y heterogénea. Las cifras de asegurados que reportan el IMSS o el ISSSTE describen el lado de la afiliación administrativa; la ENESS aporta, desde el lado del hogar, la contraparte necesaria para medir la brecha entre derecho declarado y acceso efectivo.

Qué es la ENESS y a qué instituciones sirve

La ENESS es un instrumento estadístico del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG), producido por el INEGI en su carácter de unidad central del subsistema demográfico y social. Se aplica como módulo adicional a la ENOE, es decir, se levanta al hogar respondente de la encuesta laboral trimestral en una edición específica del año. Ese diseño le confiere dos ventajas simultáneas: primero, hereda el marco muestral probabilístico de la ENOE, con representatividad nacional, urbano-rural y por entidad federativa cuando el tamaño de muestra lo permite; segundo, permite cruzar la información de cobertura previsional con la caracterización laboral de la propia ENOE —condición de ocupación, sector, tamaño de establecimiento, ingreso, informalidad—.

El resultado es un instrumento útil para audiencias muy distintas. Las áreas de política pública lo emplean para dimensionar universos y focalizar programas: el propio Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) integró históricamente la ENESS entre las fuentes complementarias de la medición multidimensional de la pobreza, en particular para las carencias de acceso a la seguridad social. Las áreas regulatorias del sistema pensionario, encabezadas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), la usan como contraste externo frente a los registros administrativos del SAR. Y los organismos internacionales —OCDE y OIT, entre otros— la incorporan a sus panorámicas comparadas de cobertura previsional en América Latina.

Trayectoria de las ediciones y periodicidad

La ENESS no es una encuesta continua. A diferencia de la ENOE, que se levanta trimestralmente, la ENESS aparece como levantamiento discreto en años específicos, con una periodicidad que ha oscilado entre tres y cinco años. Las ediciones conocidas se remontan a mediados de los años noventa; entre las más citadas se cuentan las publicadas en 2000, 2004, 2009, 2013 y 2017, y ediciones posteriores levantadas ya bajo el nuevo marco de la ENOE modernizada.

Esa cadencia intermitente responde a dos consideraciones prácticas. Por un lado, la estabilidad relativa de las variables estructurales de cobertura —acceso a servicios médicos por institución, titularidad de una cuenta de ahorro para el retiro, uso de guarderías, participación en programas de prestaciones sociales— no exige un pulso trimestral. Por otro, el costo de aplicar un módulo extenso sobre la muestra ampliada de la ENOE es elevado, lo que hace inviable un levantamiento anual. La contrapartida es que la ENESS no capta oportunamente cambios coyunturales de política —una reforma en el SAR, un ajuste al esquema de guarderías, la creación de una nueva prestación no contributiva—, y solo permite documentar sus efectos con rezago.

La consecuencia práctica es que el analista suele necesitar triangular la ENESS con otras fuentes. Para la cobertura contributiva y su evolución trimestral, la ENOE ofrece el indicador de trabajadores subordinados con acceso a instituciones de salud, un buen aproximado de la afiliación al IMSS o al ISSSTE por vía laboral. Para el registro administrativo, los reportes mensuales del IMSS —puestos de trabajo asegurados— y las estadísticas trimestrales de la CONSAR —cuentas activas del SAR— dan la cifra de flujo. La ENESS agrega lo que ninguna de esas fuentes provee: la estructura declarada del hogar y del individuo respecto de un abanico amplio de prestaciones sociales, en un solo marco.

Estructura temática del módulo

El módulo ENESS se organiza en bloques temáticos que han evolucionado edición tras edición, sin cambios de fondo en su núcleo. Los principales dominios son los siguientes:

Bloque temático	Alcance principal
Servicios médicos	Institución que brinda atención, uso efectivo, cambio de institución
Pensiones y jubilaciones	Titularidad, origen de la pensión, monto declarado por rangos
Retiro y ahorro para el retiro	Titularidad de cuenta AFORE, aportaciones voluntarias, conocimiento del saldo
Guarderías y cuidados infantiles	Uso, tipo de institución, motivo de no uso
Prestaciones sociales	Aguinaldo, vacaciones pagadas, reparto de utilidades, crédito para vivienda
Capacitación y adiestramiento	Cursos recibidos por el trabajador y su fuente de financiamiento

La lógica subyacente es distinguir tres esferas: la salud —quién atiende, quién financia, si el usuario efectivamente acude—, el retiro —quién posee derecho declarado a una pensión y quién es titular de una cuenta individual—, y la periferia de prestaciones que acompañan al empleo formal —cuidados infantiles, prestaciones económicas anuales, capacitación—. La suma de esos tres bloques configura una definición operativa de “trabajador con protección social plena” que ha sido utilizada por CONEVAL y por análisis del sistema pensionario para acotar la magnitud de la población cubierta.

Uno de los indicadores más citados que se derivan de la ENESS es la proporción de la población ocupada con acceso a una institución de seguridad social por su trabajo. Este indicador, complementario del que arroja la ENOE con la variable de acceso a instituciones de salud, permite dimensionar la brecha estructural entre trabajadores con relación laboral formal —afiliados al IMSS o al ISSSTE— y trabajadores en la informalidad. Las cifras del propio INEGI ubican de manera recurrente la tasa de informalidad laboral por encima de la mitad de la población ocupada, lo que fija de entrada el límite superior de la cobertura contributiva.

La ENESS aporta, sobre ese trasfondo, tres precisiones que la ENOE no da:

La titularidad de la cuenta AFORE del trabajador, incluida su condición de activa o inactiva, y —de manera declarativa— el conocimiento que el titular tiene del saldo y de las aportaciones. Este ángulo dialoga con los reportes de la CONSAR sobre número de cuentas registradas y trabajadores con al menos una cotización en los últimos doce meses.
El origen de la pensión para quienes ya la reciben: contributiva —Ley 73 o Ley 97 del IMSS, régimen de cuentas individuales o Décimo Transitorio del ISSSTE, ISSFAM— o no contributiva —Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, Pensión Mujeres Bienestar—. Esta distinción es central para dimensionar el peso creciente del pilar no contributivo frente al contributivo.
El uso efectivo de guarderías y su relación con la participación laboral, especialmente de las mujeres. La lectura combinada de la ENESS con la Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo (ENUT) y con la Cuenta Satélite del Trabajo No Remunerado de los Hogares ha nutrido la agenda de políticas de cuidado.

Lo que la ENESS no mide con precisión son los montos exactos de pensiones, saldos y aportaciones. Los rangos declarados en la encuesta rara vez son suficientes para reconstruir la distribución fina de beneficios, tarea que se cumple mejor con registros administrativos de la CONSAR, del IMSS y del ISSSTE. Tampoco captura de manera adecuada la cobertura de trabajadores por cuenta propia y de plataformas digitales, un segmento en expansión cuya afiliación al régimen obligatorio ha comenzado a normarse en años recientes pero permanece marginal en las cifras de aseguramiento.

Encaje con la agenda pensionaria y regulatoria

La utilidad de la ENESS para la política pública se puede ordenar en cuatro planos. En el primero, el diagnóstico estructural de la brecha de cobertura. Las estimaciones del CIEP, de la OCDE y de organismos como el Banco Mundial que hablan de tasas de reemplazo esperadas por debajo del 30% para el grueso de la Generación Afore descansan, en última instancia, en la combinación de tres piezas: la densidad de cotización observada, la aportación tripartita vigente y el universo de trabajadores realmente cubiertos por el régimen contributivo. La ENESS aporta el numerador y el denominador de esa última pieza.

En el segundo, la evaluación de programas no contributivos. La Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores fue elevada a rango constitucional en 2020 y su cobertura, junto con la de la Pensión Mujeres Bienestar creada en 2024, requiere un contraste con la cobertura contributiva para medir sustitución o complementariedad. La ENESS permite distinguir hogares que reciben simultáneamente una pensión contributiva y un apoyo no contributivo, hogares que solo dependen del pilar no contributivo y hogares sin cobertura alguna.

En el tercero, la calibración de la política de cuidados. El módulo de guarderías y cuidados infantiles alimenta análisis sobre las barreras a la participación laboral femenina, en un contexto de estancamiento persistente de la tasa de participación en torno a 46% al cierre de 2025, según la propia ENOE. El anexo transversal 31 del Presupuesto de Egresos de la Federación, en sus ediciones recientes, ha buscado consolidar el gasto público con objetivos de igualdad de género; la ENESS provee elementos para evaluar su alcance real en los hogares.

En el cuarto, la lectura comparada internacional. La OCDE publica cada dos años su reporte Pensions at a Glance, cuyo capítulo comparado sobre cobertura se nutre de fuentes nacionales de módulos como la ENESS. Su edición más reciente identifica a México entre las economías con menor cobertura contributiva del bloque, un resultado que se apoya tanto en registros administrativos como en encuestas de hogares.

Limitaciones metodológicas y agenda 2025-2030

Como todo instrumento estadístico basado en respuesta declarada, la ENESS enfrenta limitaciones que conviene tener presentes en su lectura. La primera es el sesgo de conocimiento del respondente: muchos titulares de cuenta AFORE desconocen su saldo, su AFORE de registro o incluso la existencia misma de una cuenta, lo que introduce ruido en los indicadores derivados. La segunda es la comparabilidad histórica: los cambios de marco de la ENOE, en particular el ajuste posterior a la interrupción del levantamiento por la contingencia sanitaria de 2020 y la incorporación de la nueva edición de la ENOE (ENOE^N), obligan a leer con cautela las series largas construidas con ediciones anteriores de la ENESS. La tercera es la periodicidad extensa, que impide seguir de cerca los efectos de reformas recientes, como la del SAR de 2020 o la creación del Fondo de Pensiones para el Bienestar en 2024.

De cara al horizonte 2025-2030, la agenda estadística presenta oportunidades claras. El levantamiento de una nueva edición de la ENESS bajo el marco actual de la ENOE debería permitir integrar preguntas específicas sobre la Pensión Mujeres Bienestar, sobre los complementos vía el Fondo de Pensiones para el Bienestar, sobre la afiliación piloto de trabajadores de plataformas digitales al régimen obligatorio del IMSS iniciada en 2025 y sobre el nuevo esquema del trabajo del hogar remunerado consolidado tras la reforma a la Ley del Seguro Social. La articulación con los ejercicios de medición multidimensional de la pobreza que ahora coordina el INEGI, tras la extinción del CONEVAL formalizada en 2025, es otra pieza pendiente. Y la publicación de microdatos con documentación acorde a los estándares del SNIEG facilita su explotación por parte del ecosistema académico y de la sociedad civil.

Conclusiones

La ENESS es el instrumento oficial que mide, desde el hogar, la cobertura de seguridad social en México. Complementa registros administrativos del IMSS, del ISSSTE y del SAR con información declarada sobre servicios médicos, pensiones, guarderías, prestaciones sociales y capacitación.
Su valor analítico depende de la triangulación con la ENOE y con los registros administrativos. Ninguna de esas fuentes basta por sí sola para describir la protección social; la ENESS provee la caracterización estructural del hogar que las estadísticas de flujo no capturan.
La periodicidad intermitente es su principal limitación operativa. El intervalo entre ediciones dificulta seguir en tiempo cuasi real los efectos de reformas recientes al SAR, al Fondo de Pensiones para el Bienestar, al régimen del trabajo del hogar remunerado y a la afiliación de trabajadores de plataformas.
Su encaje con la agenda pensionaria es directo. Los diagnósticos sobre densidad de cotización, brecha de cobertura, sustitución entre pilares contributivo y no contributivo, y participación laboral femenina se apoyan en indicadores derivados de la ENESS o en su lectura conjunta con otras encuestas del INEGI.
El levantamiento de nuevas ediciones bajo el marco actualizado de la ENOE es una pieza estratégica del SNIEG para el ciclo 2025-2030. La incorporación explícita de las reformas recientes, la actualización del temario y la articulación con la nueva medición multidimensional de la pobreza a cargo del INEGI son condiciones para que la ENESS conserve su papel como referencia central del diagnóstico de la protección social en México.

La documentación metodológica y los microdatos de la ENESS están disponibles en el portal del INEGI para consulta pública.