Fondo de Pensiones para el Bienestar: balance de la operación a dos años de su creación
Análisis del FPB a dos años de su entrada en vigor: arquitectura jurídica, fuentes de financiamiento, transferencias del SAR, brecha entre complementos y devoluciones, y litigio constitucional pendiente.
Contexto
El 1 de mayo de 2024 entró en vigor en México un instrumento que reordenó la arquitectura institucional del retiro contributivo: el Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPB). El decreto que lo creó fue publicado el 30 de abril en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación, junto con un paquete de reformas que modificó la Ley del Seguro Social, la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la Ley del ISSSTE, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público. El instrumento se constituyó como un fideicomiso público con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en calidad de fideicomitente y el Banco de México como fiduciario.
El objetivo declarado fue cerrar la brecha que el sistema de cuentas individuales —vigente para los trabajadores del IMSS afiliados desde el 1 de julio de 1997 y para los empleados del ISSSTE incorporados desde el 1 de abril de 2007— mostraba respecto al esquema anterior de beneficio definido. La premisa de diseño fue otorgar un complemento monetario que permitiera a la persona pensionada alcanzar una tasa de reemplazo equivalente al 100 por ciento del salario promedio cotizado, sin rebasar un tope vinculado al salario medio registrado ante el IMSS, fijado en 17,364 pesos mensuales para 2025. A dos años de su puesta en marcha, las cifras oficiales y los análisis de centros independientes permiten un primer corte de caja sobre el desempeño del fondo, la suficiencia de sus fuentes y los litigios constitucionales que aún acompañan su operación.
Arquitectura institucional y fuentes de financiamiento
Estructura fiduciaria
El decreto del 1 de mayo de 2024 definió al FPB como un fideicomiso público sin estructura orgánica, administrado por un Comité Técnico integrado por representantes de la SHCP, el Banco de México, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Secretaría de Bienestar y los organismos de seguridad social. El Banco de México actúa como fiduciario y se encarga de la recepción, custodia, inversión y entrega de los recursos. El esquema reproduce el modelo de fideicomisos públicos con fines redistributivos, pero con la particularidad de que sus flujos provienen tanto del erario como del propio sistema contributivo administrado por las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores) y el Infonavit.
Fuentes previstas en el decreto
El financiamiento del FPB combina aportaciones recurrentes y no recurrentes. La principal fuente recurrente es la transferencia anual de los saldos individuales correspondientes a personas mayores de 70 años en el régimen IMSS (75 años en ISSSTE) que no hubieran ejercido derechos de retiro, así como los recursos de cuentas concentradoras y de subcuentas de vivienda en condiciones análogas. A estas se suman ingresos derivados del Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado (Indep), recuperación de adeudos del Servicio de Administración Tributaria, del IMSS y del ISSSTE, productos de la venta de inmuebles del ISSSTE entre 2024 y 2025, utilidades de empresas y proyectos del sector público —como el Tren Maya, el Tren Interoceánico y Mexicana de Aviación— y otros ingresos autorizados por ley.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, en la valoración de impacto presupuestario de la iniciativa, estimó que las fuentes designadas —excluyendo el ahorro de los trabajadores— podrían generar alrededor de 35.4 mil millones de pesos. La advertencia central del estudio fue que una parte significativa de esos recursos corresponde a ingresos no recurrentes —liquidación de la Financiera Nacional, enajenación de inmuebles— o a flujos cuya materialización no está garantizada en monto ni en tiempo, lo cual abre la posibilidad de que el Gobierno Federal realice aportaciones adicionales con cargo a otros rubros del gasto.
Crítica técnica de los centros independientes
El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), en su análisis publicado el 16 de abril de 2024, observó tres puntos de tensión en el diseño: la indefinición del monto del complemento, que quedó sujeto a reglas que la SHCP debe emitir; el carácter discrecional del beneficio, condicionado a la suficiencia del fondo; y el riesgo de que los rendimientos generados por el fideicomiso resulten inferiores a los que las Afores e Infonavit pueden ofrecer en el régimen vigente. La Asociación Mexicana de Afores (Amafore), por su parte, estimó en cerca de 40 mil millones de pesos el saldo inicial proveniente de aproximadamente 260 mil cuentas inactivas de personas mayores de 70 años transferibles en el primer ejercicio.
Transferencias del SAR al FPB: dos ciclos anuales
El instrumento de capitalización más visible del fondo es la transferencia anual que el SAR realiza desde las cuentas individuales bajo administración de las Afores y desde las subcuentas de vivienda gestionadas por el Infonavit y el FOVISSSTE. La operación se ejecuta una vez al año en torno al aniversario del decreto y obedece a reglas operativas emitidas por la CONSAR. En sus dos primeros ciclos, el fondo recibió aportaciones cuyo origen ilustra la composición real del flujo.
Primer ciclo: julio de 2024
Conforme al modelo adoptado por la CONSAR, la primera transferencia del SAR al FPB se materializó en el segundo trimestre de 2024 y concentró el grueso del patrimonio inicial del fondo. De acuerdo con el seguimiento del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), al cierre de diciembre de 2024 las aportaciones reales captadas por el FPB sumaron 44,833 millones de pesos, equivalentes al 70 por ciento de los 64,000 millones que se habían proyectado en el ejercicio. El reporte trimestral mostró 31,443 millones recibidos en el segundo trimestre, 13,390 millones en el tercero y la ausencia de nuevas aportaciones en el cuarto.
Segundo ciclo: junio de 2025
La CONSAR informó que el 2 de junio de 2025, en el marco del primer aniversario del fondo, el SAR ejecutó la segunda transferencia anual. La operación incluyó 210.1 mil cuentas individuales por un monto agregado de 5,061 millones de pesos. La descomposición por origen permite distinguir el peso relativo de cada subsistema:
| Origen de los recursos | Monto (mdp) | Participación |
|---|---|---|
| Recursos bajo administración de las Afores | 3,319 | 65.6% |
| Subcuentas de vivienda (Infonavit/FOVISSSTE) | 1,531 | 30.3% |
| Cuentas concentradoras | 211 | 4.2% |
| Total transferido | 5,061 | 100% |
Fuente: CONSAR, comunicado de junio de 2025.
A esa fecha, el FPB registró un patrimonio contable de 47,426 millones de pesos, monto que incorpora el remanente del primer ciclo, los rendimientos generados por la cartera administrada por el Banco de México, los ingresos no provenientes del SAR y descuenta las devoluciones a personas titulares de cuentas que reclamaron sus recursos. La diferencia entre el flujo proyectado en 2024 y el realizado en 2025 confirmó la observación del CEFP: las fuentes ajenas al ahorro individual aportaron volúmenes menores a los anticipados.
Brecha entre complementos pagados y devoluciones
El indicador más sensible para evaluar si el FPB cumple su objetivo redistributivo es la composición de sus egresos. La distinción es relevante porque los recursos pueden tener dos destinos: el pago de complementos de pensión —función central del fondo— o la devolución a la persona o sus beneficiarios cuando se acredita el derecho sobre la cuenta original transferida.
Cifras del primer ejercicio
El CIEP reportó que durante 2024 los complementos de pensión sumaron 36.7 millones de pesos, equivalentes a menos del 8 por ciento del presupuesto de 470 millones autorizado para ese rubro. En contraste, las devoluciones a personas titulares ascendieron a 1,478 millones de pesos. El propio centro señaló que, contabilizado el conjunto de egresos, alrededor del 96 por ciento correspondió a devoluciones y menos del 4 por ciento al complemento previsional. El IMSS difundió en julio de 2024 que los primeros 249 jubilados acreedores al beneficio elevaron su tasa de reemplazo individual desde un rango que partía del 57 por ciento hasta acercarse al 96 por ciento del salario de referencia.
Crecimiento moderado del padrón
Entre julio de 2024 y abril de 2025, el número de beneficiarios mensuales pasó de 268 a 3,236 personas. El monto de complemento pagado en abril de 2025 ascendió a 16.4 millones de pesos, frente al millón aproximado de julio de 2024. En el tercer trimestre de 2025, el fondo cubrió 63.3 millones de pesos en complementos a pensionados del IMSS y 6.4 millones a personas pensionadas del ISSSTE; en el mismo periodo devolvió 356.4 millones por concepto del IMSS y 133.9 millones del ISSSTE, lo que suma cerca de 800 millones de pesos en restituciones trimestrales.
Lectura analítica
La estructura de egresos revela una desproporción persistente entre la función declarada del fondo —complementar pensiones— y el destino efectivo de los recursos —regresar saldos a sus titulares originales—. El propio decreto preserva el derecho de la persona titular a reclamar el ahorro transferido durante un plazo determinado, lo que mecánicamente convierte una parte significativa del egreso en restitución. Mientras el padrón de beneficiarios crezca a un ritmo más lento que las solicitudes de devolución, el FPB operará más como un mecanismo de custodia temporal de saldos inactivos que como un fondo redistributivo. El CIEP advirtió que, de prolongarse este patrón, el fideicomiso podría agotar sus recursos antes del horizonte de 2038 originalmente estimado.
Operación 2026 y agenda institucional
Para el ejercicio fiscal 2026, el Comité Técnico aprobó el plan de trabajo, el gasto de operación, el calendario de sesiones y los honorarios fiduciarios del Banco de México, fijados en 6,510,940 pesos anuales. El órgano colegiado también validó modificaciones al régimen de inversión orientadas a ampliar la flexibilidad operativa del portafolio. Estas modificaciones se insertan en un contexto donde, según las estimaciones del CIEP, en 2025 el gasto previsional federal representó alrededor del 23.5 por ciento del gasto público total y cerca del 6 por ciento del Producto Interno Bruto. La proporción combina pensiones contributivas en curso de pago, pensiones del sistema anterior asumidas por el erario y la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, programa no contributivo cuya dispersión bimestral mayo-junio de 2026 representó una inversión social superior a 104 mil millones de pesos.
Litigio constitucional pendiente
Junto con el componente operativo, la reforma enfrenta un cuestionamiento jurídico que aún no se resuelve. La acción de inconstitucionalidad 116/2024 fue promovida en mayo de 2024 por diputados federales de los grupos parlamentarios del PAN, PRI y PRD, y fue admitida a trámite el 25 de junio del mismo año por la ministra Loretta Ortiz Ahlf de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La impugnación cuestiona la transferencia de los saldos individuales acumulados antes de la entrada en vigor del decreto, por considerar que el mecanismo aplica de forma retroactiva una norma posterior, en contradicción con el artículo 14 constitucional.
En paralelo, más de 720 trabajadores —en su mayoría empleados del Poder Judicial Federal— promovieron juicios de amparo en los que argumentan que los fideicomisos judiciales contienen ahorros y aportaciones individuales de carácter privado y, por tanto, no deben formar parte del FPB. En el caso del Poder Judicial, la transferencia de esos recursos fue suspendida por jueces federales en una fase preliminar del litigio.
La eventual sentencia de la SCJN determinará si los flujos extraordinarios captados durante los dos primeros ciclos —en particular los provenientes de cuentas individuales y de fideicomisos públicos— deben restituirse, y si la arquitectura del fideicomiso es compatible con el principio de irretroactividad y con el derecho de propiedad sobre el ahorro previsional individual. Para invalidar la norma se requiere una mayoría calificada de al menos ocho votos del pleno.
Conclusiones
- A dos años de su creación, el Fondo de Pensiones para el Bienestar consolidó un patrimonio cercano a 47 mil millones de pesos y un padrón en crecimiento que llegó a 3,236 beneficiarios mensuales en abril de 2025, una escala todavía marginal respecto del universo total de personas pensionadas.
- La transferencia anual del SAR es el flujo más predecible del fondo, pero su origen está dominado por los recursos administrados por las Afores y por las subcuentas de vivienda, que en conjunto representaron casi el 96 por ciento del segundo ciclo en junio de 2025.
- Los recursos no provenientes del ahorro individual —aportaciones del Indep, recuperación de adeudos del SAT y utilidades de empresas públicas— se han materializado por debajo de las proyecciones iniciales, en línea con la advertencia que el CEFP había formulado sobre el carácter no recurrente de varias de esas fuentes.
- La composición de egresos muestra un desfase estructural entre la función redistributiva declarada y la operación efectiva: en 2024, alrededor del 96 por ciento de los egresos correspondió a devoluciones a personas titulares y menos del 4 por ciento al pago de complementos pensionarios.
- La litigiosidad constitucional asociada al decreto sigue abierta. La resolución de la acción de inconstitucionalidad 116/2024 y de los amparos promovidos por trabajadores del Poder Judicial fijará los límites jurídicos del modelo y condicionará la viabilidad operativa del fondo en los próximos ejercicios.