ISSSTE y PENSIONISSSTE: balance del régimen de cuentas individuales a 19 años de la reforma de 2007
Diagnóstico del régimen de cuentas individuales del ISSSTE y de PENSIONISSSTE a 19 años de la reforma de 2007: arquitectura, operación y agenda 2026.
Contexto
El sistema de pensiones de los trabajadores al servicio del Estado cumple en 2026 diecinueve años bajo el esquema de cuentas individuales introducido por la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007. Aquella reforma sustituyó al régimen solidario de reparto por una arquitectura de contribución definida, creó el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado (PENSIONISSSTE) como Afore pública sin fines de lucro y definió una ventana de elección que estructuró cohortes paralelas dentro del propio sistema. A casi dos décadas, la coexistencia de regímenes, la incorporación del Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPB) y la presión del envejecimiento poblacional configuran un mapa institucional más complejo que el originalmente diseñado.
El presente texto integra los datos operativos disponibles a mayo de 2026, los registros normativos del DOF y los análisis presupuestarios del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) y de la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con el propósito de ofrecer una lectura analítica sobre cómo opera hoy el régimen contributivo del ISSSTE y sobre las tensiones de cara a la próxima década.
Arquitectura del régimen
Dos esquemas paralelos
La Ley del ISSSTE de 2007 dividió a la población cotizante en dos rutas con consecuencias permanentes. Los trabajadores que ingresaron al servicio público a partir del 1 de abril de 2007 quedaron incorporados al Régimen de Cuentas Individuales (RCI), bajo una lógica plenamente contributiva. Para quienes ya cotizaban antes de la reforma, la propia ley estableció una elección entre permanecer en el llamado Régimen del Décimo Transitorio —beneficio definido con escalonamiento progresivo de edades y años de servicio— o migrar al RCI a cambio de un Bono de Pensión calculado individualmente.
El Bono de Pensión funciona como un reconocimiento del derecho generado bajo el esquema previo y se computa con base en los años cotizados al 31 de diciembre de 2007, la edad del trabajador a esa fecha y el sueldo básico de cotización al 31 de diciembre de 2006. Su titularidad se acredita y se deposita en la cuenta individual del trabajador en PENSIONISSSTE o en la Afore que éste elija, y no se redime sino al momento del retiro. La existencia simultánea de ambos regímenes implica que las nóminas de jubilación que el ISSSTE pagará durante los próximos quince a veinte años corresponden mayoritariamente al esquema solidario, mientras que las pensiones financiadas con cuentas individuales apenas comienzan a generarse en volumen.
El papel de PENSIONISSSTE
PENSIONISSSTE fue creado por la propia Ley de 2007 como un órgano público desconcentrado del ISSSTE encargado de administrar las cuentas individuales de las personas trabajadoras del Estado que no eligieron una Afore privada. Aunque inicialmente concentró de oficio a los nuevos cotizantes del sector público, en años posteriores su mercado se abrió: actualmente puede administrar cuentas individuales no sólo de trabajadores del ISSSTE, sino también de afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), independientes e incluso menores de edad inscritos voluntariamente.
Su rasgo distintivo es no contar con accionistas. Al carecer de fines de lucro, los excedentes operativos —después de cubrir gastos, reservas y costos de administración— se devuelven a los cuentahabientes a través del Remanente de Operación, un mecanismo que no existe en las Afores privadas. Esa figura, articulada con la regulación de comisiones de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), constituye un componente híbrido entre administración financiera y política social.
Operación reciente: comisiones, remanente y rendimientos
Comisiones para 2026
En su sesión correspondiente al ejercicio 2026, la Junta de Gobierno de CONSAR autorizó una nueva ronda de reducciones de comisiones sobre saldo administrado, con un promedio del sistema en torno a 0.538 por ciento, frente a 0.547 por ciento en 2025. PENSIONISSSTE conservó la comisión más baja de la industria al ubicarla en 0.52 por ciento, mientras que la mayoría de las nueve administradoras restantes se situaron alrededor de 0.54 por ciento. La trayectoria descendente continúa la pauta iniciada en la década pasada: en 2008 el promedio del SAR rondaba 1.96 por ciento sobre saldo y la convergencia hacia niveles cercanos a 0.5 por ciento responde a la combinación de cambios regulatorios, presión política y consolidación del mercado.
| Indicador | 2025 | 2026 |
|---|---|---|
| Comisión promedio del SAR (% sobre saldo) | 0.547 | 0.538 |
| Comisión de PENSIONISSSTE (% sobre saldo) | 0.52 | 0.52 |
| Comisión máxima autorizada (% sobre saldo) | 0.55 | 0.54 |
El Remanente de Operación
En mayo de 2025, PENSIONISSSTE distribuyó mil 125 millones de pesos como Remanente de Operación entre un universo cercano a 1.06 millones de cuentahabientes, un monto superior a los 997 millones de pesos repartidos un año antes con cargo al ejercicio 2023. La fórmula es progresiva por diseño: las cuentas con saldos más bajos y sueldos de cotización menores reciben en promedio una proporción mayor respecto a la comisión pagada. De acuerdo con la propia administradora, las cuentas con un sueldo de cotización inferior a tres Unidades de Medida y Actualización en 2024 recibieron en promedio el equivalente a 1.43 veces la comisión cobrada, mientras que cuentas con saldos menores a 200 mil pesos obtuvieron una devolución cercana al 115 por ciento de la comisión.
La asignación del Remanente se reparte entre la Subcuenta de Aportaciones Complementarias de Retiro y la Subcuenta de Ahorro Voluntario de corto plazo, en una proporción de 80 y 20 por ciento respectivamente. Esa decisión normativa orienta el grueso de la devolución hacia el horizonte de retiro y no hacia liquidez inmediata.
Rendimientos por SIEFORE generacional
Desde diciembre de 2019, PENSIONISSSTE administra el ahorro de sus cuentahabientes a través del modelo de SIEFOREs Generacionales, que asigna a cada persona a uno de los diez vehículos previstos por CONSAR en función de su año de nacimiento, con cohortes quinquenales. La pauta es la habitual del modelo target date: mayor exposición a renta variable y activos alternativos para las generaciones jóvenes, y progresivo desplazamiento hacia instrumentos de deuda gubernamental e inflación protegida conforme la persona se aproxima al retiro. En el cierre de 2025 los Indicadores de Rendimiento Neto reportados por CONSAR mostraron a PENSIONISSSTE en posiciones medias del sistema, con resultados por SIEFORE que dependieron del horizonte considerado y del peso de los activos alternativos.
Población y derechohabientes
Al cierre de 2024, el padrón de derechohabientes del ISSSTE se ubicó en torno a 13.9 millones de personas, de las cuales aproximadamente 3.2 millones eran trabajadoras y trabajadores activos, 1.3 millones jubiladas o pensionadas y 9.3 millones familiares. La proporción entre activos y pensionados —del orden de 2.5 a 1— es estrecha en comparación con las relaciones de los sistemas contributivos jóvenes y proyecta una presión creciente sobre la nómina del Décimo Transitorio durante los próximos quince años, dado que el pico de jubilaciones en ese esquema se anticipa entre 2030 y 2040.
El Programa Institucional 2025-2030, publicado por el ISSSTE conforme al Sistema Nacional de Planeación Democrática, identifica cinco grandes objetivos institucionales: fortalecer el acceso a servicios de salud, avanzar en la nacionalización de la prestación, consolidar la oferta de vivienda, fortalecer la seguridad social integral y mejorar la eficiencia en el uso de recursos públicos. La parte pensionaria queda ubicada en el cuarto objetivo y se vincula a las nuevas atribuciones del FPB y a la operación de PENSIONISSSTE.
Marco fiscal: el ISSSTE en el PEF 2026
El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2026 asigna al programa “Apoyos a Pensiones del ISSSTE” alrededor de 390 mil millones de pesos, equivalente a aproximadamente 1.0 por ciento del Producto Interno Bruto. Ese rubro cubre la diferencia entre las cuotas recibidas por el Instituto y los pagos de la nómina pensionaria correspondientes al régimen del Décimo Transitorio, y es el principal vehículo de transferencia federal hacia el sistema.
Para el ejercicio 2026 el monto asignado representa una contracción real estimada por el CIEP cercana a 2.3 por ciento respecto a lo aprobado en 2025, lo que rompe una secuencia de incrementos anuales que en el promedio del periodo 2018-2024 había superado el 8 por ciento. La SHCP estima que el gasto en pensiones contributivas en su conjunto —IMSS, ISSSTE, PEMEX, CFE y Ramo 19— crecerá apenas 0.05 por ciento en términos reales en 2026, frente a un crecimiento histórico cercano a 5 por ciento anual. El CIEP advierte que el ajuste convive con una expansión sostenida del padrón de pensionados, lo que comprime el gasto por persona pensionada en términos reales y pospone presiones sin atender el factor demográfico.
| Programa | PEF 2026 (mdp aprox.) | % PIB | Variación real vs. 2025 |
|---|---|---|---|
| Apoyos a Pensiones del ISSSTE | 390,400 | 1.0 | -2.3% |
| Pensiones IMSS (contributivas) | n/d (mayor que ISSSTE) | n/d | -2.5% |
| Pensiones contributivas totales | 1,611,221 | aprox. 4.0 | +0.05% |
Las cifras se basan en el análisis del CIEP del PEF 2026 y en la Información de Finanzas Públicas y Deuda Pública de la SHCP correspondiente al primer bimestre de 2026, que documentan una caída relativa del peso de las pensiones contributivas frente al crecimiento del gasto en pensiones no contributivas y programas sociales.
La interacción con el Fondo de Pensiones para el Bienestar
El Decreto que crea el Fondo de Pensiones para el Bienestar, publicado en el DOF el 1 de mayo de 2024 y vigente desde esa fecha, modificó la geografía pensionaria del sector público. El esquema garantiza un complemento a quienes se jubilan con cargo al Régimen de Cuentas Individuales —ya sea del ISSSTE o del IMSS— de manera que su pensión mensual alcance el equivalente al último salario base de cotización, con un tope referenciado al salario promedio de cotización del IMSS, situado en 2024 en torno a 17,364 pesos mensuales. El complemento aplica a las personas trabajadoras incorporadas al sistema después de la reforma de 1997 en el caso del IMSS y de la reforma de 2007 en el del ISSSTE.
La existencia del FPB tiene tres efectos sobre el régimen contributivo del ISSSTE. En primer lugar, fija un piso efectivo a las tasas de reemplazo del RCI, que en estimaciones de la CONSAR y de la propia industria oscilaban entre el 27 y el 40 por ciento del último ingreso para diversas cohortes de cotización. En segundo lugar, traslada al ahorro individual la función de generar la parte alta de la pensión —para quienes superan el tope referenciado— y mantiene a PENSIONISSSTE y al resto de las Afores como vehículos de acumulación; lejos de hacer irrelevante al SAR, el complemento desplaza el rol del ahorro hacia la sustitución de ingresos por encima del salario promedio. En tercer lugar, abre una discusión técnica sobre la sostenibilidad del propio FPB, en tanto sus fuentes de financiamiento mezclan ingresos no recurrentes con un patrimonio fideicomitido administrado por Banco de México.
Esta interacción es central para evaluar la posición competitiva de PENSIONISSSTE. Si el complemento del FPB satura un porcentaje creciente de la jubilación esperada para los salarios medios y bajos, el atributo más diferenciador de la Afore pública —comisión baja y Remanente de Operación— gana relevancia para los cuentahabientes con salarios por encima del tope, mientras que para los segmentos bajos el saldo individual pierde peso relativo en la pensión final.
Tensiones y agenda
Tres frentes acumulan tensión hacia el cierre del sexenio.
Primero, la conciliación entre el Régimen del Décimo Transitorio y el RCI sigue siendo materia de litigio individual y de iniciativa legislativa. Durante 2024 y 2025 se presentaron varias iniciativas en la Cámara de Diputados y en el Senado dirigidas a flexibilizar la salida del régimen de cuentas individuales hacia el Décimo Transitorio o a mejorar los términos del Bono de Pensión para cohortes específicas. Ninguna alcanzó dictamen pleno hasta el cierre del primer cuatrimestre de 2026.
Segundo, el ajuste presupuestal de 2026 no acompaña el ritmo de crecimiento del padrón de jubilaciones del Décimo Transitorio. La SHCP optó por absorber parte de la presión vía pensión no contributiva y FPB, y deja para ejercicios posteriores la reconfiguración del fondeo federal. El CIEP ha estimado que sin reformas estructurales en cuotas o parámetros de retiro, el gasto en pensiones contributivas podría rebasar 6.5 por ciento del PIB en la década entrante.
Tercero, la posición institucional de PENSIONISSSTE quedó reforzada políticamente en 2025 con anuncios oficiales que lo incluyen como instrumento de mejora de pensiones magisteriales y de personal docente al servicio del Estado. Esa centralidad supone también riesgos de captura institucional: la Afore pública debe equilibrar su mandato de rentabilidad financiera con presiones para canalizar inversiones a infraestructura, vivienda u otros sectores priorizados, manteniendo a la vez los límites del régimen de inversión definido por CONSAR.
Conclusiones
- El sistema sigue siendo dual. El régimen contributivo del ISSSTE convive con un esquema solidario del Décimo Transitorio que concentra el grueso del gasto pensionario federal y cuyo pico de pagos se desplazará al horizonte 2030-2040.
- PENSIONISSSTE se consolidó como pieza singular del SAR. Su comisión de 0.52 por ciento para 2026, la persistencia del Remanente de Operación y su carácter no lucrativo lo posicionan como referencia para los segmentos de ingresos bajos y medios, sin que ello modifique la dispersión de rendimientos del sistema.
- El FPB cambió las pendientes del régimen contributivo. El complemento referenciado al salario promedio de cotización del IMSS fija un piso para tasas de reemplazo bajas, pero traslada al ahorro individual la cobertura por encima del tope, redefiniendo la función económica de las Afores.
- La trayectoria fiscal exige decisiones de diseño. La contracción real de los apoyos a pensiones del ISSSTE en el PEF 2026 sugiere un agotamiento del margen para sostener el gasto sin reformas de parámetros, cuotas o cobertura.
El balance a 19 años de la reforma de 2007 muestra un régimen que cumplió su objetivo financiero inmediato —diferir la presión del esquema solidario sobre las finanzas públicas— pero que llegó a 2026 sin resolver el problema central de tasas de reemplazo y con un complemento federal que tensiona, sin sustituir, la lógica de cuentas individuales. La próxima década definirá si esa dualidad puede sostenerse o si requerirá un nuevo arreglo institucional.