Jóvenes Construyendo el Futuro: balance del programa a siete años y la consolidación constitucional de 2025
Análisis del programa JCF en 2026: elevación a rango constitucional, monto de 9,582 pesos, padrón de 3.4 millones, auditorías de la ASF y la persistencia del fenómeno NEET.
Contexto
El programa Jóvenes Construyendo el Futuro nació por la vía administrativa en enero de 2019 y, seis años después, alcanzó la jerarquía constitucional el 1 de abril de 2025, cuando se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 123 de la Constitución en materia de apoyo a jóvenes. La trayectoria entre ambos momentos comprime los principales debates de la política social y laboral mexicana del sexenio: la formalización por la vía del gasto, la sustitución de instrumentos tradicionales de capacitación, la tensión entre cobertura y focalización, y el papel del Estado como pagador directo de un ingreso vinculado a la actividad. Tras el rediseño operativo de finales de 2025 y la publicación de las nuevas Reglas de Operación el 31 de diciembre de ese año, el programa transita en 2026 con presupuesto ampliado, padrón histórico superior a tres millones de personas y una agenda evaluadora que se reactiva después de tres años de fricciones con la Auditoría Superior de la Federación.
El balance a siete años exige separar tres planos analíticos: la arquitectura jurídica que pasó de los lineamientos administrativos a la norma constitucional, la ejecución presupuestaria y operativa medible en cifras de padrón, monto y cobertura, y la efectividad sustantiva del programa frente al fenómeno que pretende corregir, la población juvenil que no estudia ni participa en el mercado laboral. Las series oficiales más recientes muestran que el primer plano se consolidó, el segundo creció en escala y el tercero permanece como la pregunta abierta del modelo.
Arquitectura jurídica: del lineamiento administrativo al artículo 123
El origen administrativo de 2019
El programa fue creado por la vía de los Lineamientos para su operación publicados en el DOF el 10 de enero de 2019, sin ley específica ni reforma constitucional previa, y bajo la rectoría de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Su instrumento presupuestario fue el programa U-280, posteriormente reclasificado como S-280 al adquirir Reglas de Operación. Durante el primer año la apertura del padrón se hizo sin un diagnóstico cerrado de la población objetivo, criterio que fue cuestionado por CONEVAL en su Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo 2019-2020, donde se advirtió sobre debilidades en la lógica vertical de la matriz de indicadores, en la definición operativa del problema público y en la focalización territorial.
El esquema operativo, inalterado en lo esencial desde entonces, consiste en que la STPS otorga una beca mensual a personas de 18 a 29 años que no estudian ni trabajan, por un período de hasta doce meses, a cambio de que se incorporen a un centro de trabajo —empresa, taller, cooperativa, unidad económica o institución pública— donde reciben capacitación práctica bajo la supervisión de un tutor. El centro de trabajo no aporta recursos económicos al programa: el Estado paga la beca íntegramente, además de cubrir un seguro médico para los aprendices a través del IMSS, mecanismo formalizado por el acuerdo ACDO.AS2.HCT.270219/93.P.DIR del Consejo Técnico publicado en marzo de 2019.
La elevación constitucional de 2024-2025
La trayectoria legislativa hacia la constitucionalización se aceleró en 2024. La Cámara de Diputados aprobó el dictamen el 25 de septiembre de ese año con 473 votos a favor, sin votos en contra ni abstenciones. El Senado lo ratificó por unanimidad en octubre con 112 votos. Una vez recibida la mayoría de votos aprobatorios de los congresos estatales, la declaratoria de constitucionalidad se publicó el 1 de abril de 2025 como Decreto 275 del listado cronológico de reformas constitucionales de la Cámara de Diputados.
El texto adicionado al artículo 123 obliga al Estado a otorgar un apoyo económico mensual equivalente al menos a un salario mínimo general vigente a las personas jóvenes de 18 a 29 años que se encuentren en desocupación y que no estén cursando algún nivel educativo, mientras participan en actividades de capacitación. La fórmula tiene dos consecuencias normativas relevantes: ata el monto del apoyo al salario mínimo —y por tanto a la decisión anual de la CONASAMI— y constitucionaliza la obligación estatal de financiar el esquema, independientemente del partido en el Ejecutivo, lo que en la práctica eleva la rigidez del gasto en el ramo administrativo del trabajo.
La actualización de Reglas de Operación para 2026
La Reglas de Operación vigentes se publicaron en el DOF el 31 de diciembre de 2025 con el código 5777674. Su contenido conserva el esquema dual de capacitación y beca, ajusta el monto al nuevo salario mínimo general y establece criterios reforzados de focalización por marginación y por presencia delictiva en el territorio, en línea con el discurso de prioridad a zonas de mayor rezago social que la STPS ha reiterado a lo largo del año. Las Reglas también precisan los topes operativos y los procedimientos de baja, modificaciones que responden de manera directa a las observaciones acumuladas por la ASF en cuatro ciclos auditados.
Ejecución presupuestaria y operativa en 2026
Presupuesto, monto y cobertura
El PEF 2026 asignó al programa 25,173 millones de pesos dentro del Ramo 14 Trabajo y Previsión Social, recurso que se canaliza al programa S-280 según la Estructura Programática del ramo. El monto mensual del apoyo se fijó en 9,582.47 pesos, equivalente al salario mínimo general elevado en 13 por ciento por la CONASAMI para 2026. La STPS anunció una meta operativa de 500 mil personas atendidas en el año, integrando a quienes continúan en su ciclo de capacitación de 2025 y a los nuevos ingresos del calendario 2026. Para gastos indirectos de operación —planeación, supervisión, seguimiento, atención ciudadana y evaluación— se autorizó un techo de 667 millones 30 mil 251.58 pesos.
| Variable | 2026 | Fuente |
|---|---|---|
| Presupuesto S-280 | 25,173 mdp | PEF 2026, Ramo 14 |
| Beca mensual | 9,582.47 pesos | ROP DOF 31-dic-2025 |
| Meta de atención | 500,000 jóvenes | STPS, comunicados de prensa |
| Gastos indirectos | 667.0 mdp | ROP DOF 31-dic-2025 |
| Cobertura focalizada | 36,000 plazas en zonas de rezago | STPS, plataforma JCF |
Padrón histórico y composición de género
La STPS reportó en noviembre de 2025 que el padrón acumulado desde 2019 ascendía a 3,423,461 personas, con una composición de 58 por ciento mujeres y 42 por ciento hombres. La inversión social acumulada en el periodo se ubicó en 158 mil millones de pesos. Durante los primeros trece meses de la administración federal en curso, la incorporación neta fue de 450 mil aprendices y la erogación parcial de 21 mil millones de pesos al cierre de noviembre de 2025. La composición por género del padrón histórico es relevante: rebasa la proporción femenina observada en la población NEET y supera la representación que las mujeres tienen en otros programas activos del mercado laboral, lo que sugiere que el JCF ha funcionado como ventana de ingreso para mujeres jóvenes que de otro modo permanecerían fuera de los registros formales del mercado de trabajo.
Foco territorial y mecanismos de pago
Las Reglas de Operación 2026 ratifican la focalización prioritaria en municipios con alto y muy alto grado de marginación y en territorios con altos índices delictivos, criterio que ya orientaba el ejercicio 2025. La cobertura focalizada se anunció en 36 mil plazas adicionales en zonas de rezago social y el pago se realiza por transferencia directa al Banco del Bienestar, mecanismo que sustituyó al esquema mixto utilizado entre 2019 y 2022 y que fue reportado por la STPS como medida para reducir intermediación.
La auditoría externa: hallazgos acumulados de la ASF
Cuenta Pública 2022 y la cuestión del padrón
La ASF practicó la auditoría de cumplimiento 2022-0-14100-19-0359 sobre el programa correspondiente a la Cuenta Pública 2022. Sus principales observaciones se concentraron en deficiencias del padrón y de los controles internos. La auditoría detectó que 242 personas registradas como aprendices se encontraban simultáneamente dadas de alta como trabajadoras en dependencias públicas, lo que derivó en cobros por 5 millones 110 mil 902.36 pesos durante el periodo de capacitación. El órgano fiscalizador identificó también la existencia de pagos posteriores a la fecha de fallecimiento de algunos beneficiarios, así como inconsistencias en los centros de trabajo verificados en campo, varios de los cuales fueron localizados como domicilios abandonados o sin actividad económica visible.
Las irregularidades acumuladas
La sumatoria de las observaciones de la ASF a lo largo de cuatro ciclos auditados —2019, 2020, 2021 y 2022— supera los 175 millones de pesos, según el seguimiento de los informes individuales de auditoría publicados por el órgano fiscalizador. Entre los hallazgos más recurrentes se encuentran la duplicidad de beneficiarios entre el JCF y otros programas no compatibles —se identificaron 700 aprendices que también recibieron transferencias del programa Becas Benito Juárez por 8.5 millones de pesos— y el extravío de 355 tarjetas bancarias del Banco del Bienestar en una sola entidad federativa, sin reporte oportuno para cancelación. La ASF ha solicitado a la STPS la aclaración de 57 millones 92 mil 400 pesos por falta de mecanismos de control y de procedimientos de validación de la información del padrón.
La respuesta institucional ha seguido tres vías: actualizaciones sucesivas de las Reglas de Operación, reforzamiento del sistema de tarjetización con el Banco del Bienestar y suscripción de mecanismos de seguimiento con CONEVAL, formalizados antes de la extinción de ese consejo en julio de 2025 y reasignados al INEGI en su nueva atribución para la medición y evaluación de la política social.
Pertinencia y efectividad frente al fenómeno NEET
La población objetivo medida por la ENOE
Los Estadísticas a Propósito del Día Internacional de la Juventud publicadas por el INEGI en agosto de 2025 con datos del primer trimestre del año reportan que México cuenta con 30.4 millones de personas de 15 a 29 años. De ellas, 14.5 millones se ubicaron en la Población No Económicamente Activa, equivalentes al 47.7 por ciento del total juvenil. Una proporción significativa de esa PNEA corresponde a estudiantes o a personas dedicadas a labores de cuidado no remunerado y, por tanto, no encajan en la definición estricta de NEET. Aplicando el criterio que utiliza la OCDE, la tasa de jóvenes mexicanos de 15 a 29 años que ni estudian ni trabajan ni están en formación se mantuvo en torno a 18.9 por ciento en 2025, lo que equivale a 3.7 millones de personas. La cifra es estructuralmente similar a la observada al inicio del sexenio anterior, antes de la creación del programa.
El comparativo internacional
El Education at a Glance 2025 de la OCDE ubicó a México con una tasa NEET de 15.8 por ciento entre la población de 15 a 29 años, cuarto lugar más alto entre 38 países del bloque, y con una brecha de género acentuada: 25.7 por ciento entre mujeres frente a 7.0 por ciento entre hombres del mismo rango. Tres factores explican esta asimetría: la persistencia de la carga de trabajo de cuidados, la informalidad como vía de inserción mayoritaria para los hombres jóvenes y la subrepresentación femenina en la matrícula universitaria de carreras vinculadas a sectores de alta demanda. La proporción mexicana es la segunda más alta de la OCDE entre mujeres y se ha movido poco entre 2019 y 2025.
La evidencia disponible sobre transición al empleo formal
Los estudios académicos disponibles —pocos de ellos con muestras representativas a nivel nacional— sugieren que la transición de las personas aprendices al empleo formal sostenido por al menos seis meses se ubica por debajo del 50 por ciento al concluir el ciclo de capacitación, con dispersión territorial relevante y mayor efectividad en regiones con tejido empresarial denso. Las evaluaciones cualitativas reconocen la formación de capital social, la adquisición de competencias blandas y la utilidad del seguro médico como vías de mejora del bienestar de los participantes, pero advierten que el efecto sobre la trayectoria laboral posterior es heterogéneo y depende más del centro de trabajo asignado que del programa en sí. La elevación constitucional, al consolidar el instrumento, traslada hacia el mediano plazo la discusión sobre su diseño de incentivos y sobre la articulación con el resto del aparato de política activa de empleo.
Conclusiones
- La elevación constitucional del programa, publicada el 1 de abril de 2025, modifica el carácter del JCF: deja de ser una decisión administrativa del Ejecutivo en turno y pasa a ser una obligación estatal indexada al salario mínimo, con consecuencias presupuestarias rígidas para los siguientes sexenios.
- El presupuesto 2026 del programa, 25,173 millones de pesos, y el monto mensual de 9,582.47 pesos confirman que el JCF se ha convertido en el principal instrumento federal de política activa de empleo medido por gasto y por cobertura. Su meta de 500 mil personas atendidas excede en magnitud a cualquier otro programa del ramo del trabajo.
- El padrón acumulado de 3.4 millones de personas y la inversión histórica de 158 mil millones de pesos definen al JCF como una intervención de escala estructural, no como un programa marginal. Su composición de género, con 58 por ciento de mujeres, lo distingue de otros instrumentos de política laboral.
- La fiscalización externa de la ASF arroja un patrón sostenido de fallas de control interno: padrones con duplicidades, tarjetas extraviadas, registros sin verificación territorial y pagos posteriores a defunciones. El monto acumulado de irregularidades supera los 175 millones de pesos en cuatro ciclos, una proporción acotada frente al gasto total pero suficientemente alta para que la actualización de Reglas de Operación de diciembre de 2025 incorpore correctivos explícitos.
- La efectividad sustantiva del programa frente al fenómeno NEET es la pregunta que persiste. La tasa de jóvenes de 15 a 29 años fuera de empleo y educación se ha mantenido cercana al 18.9 por ciento al cierre de 2025, con una asimetría de género que sitúa a México en el segundo lugar más alto de la OCDE entre mujeres jóvenes. El JCF ha funcionado como soporte de ingreso y como puerta de entrada al sistema formal de seguridad social para sus participantes, pero su efecto sobre el tamaño agregado del problema permanece sin evidencia concluyente.
- La agenda inmediata se concentra en tres frentes: la reconfiguración del aparato de evaluación tras la extinción de CONEVAL y la transferencia de funciones al INEGI; la depuración del padrón en línea con las observaciones acumuladas de la ASF; y la articulación del programa con el Servicio Nacional de Empleo, los esquemas del IMSS para plataformas digitales y trabajo del hogar, y los apoyos de la pensión universal, en una estrategia que aún no ha sido formalizada como política integral de transición de la juventud al empleo formal.