Ley del SAR a treinta años: trayectoria de reformas al ordenamiento pilar del sistema de cuentas individuales
Balance de las reformas a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro entre 1996 y 2026 y su efecto sobre la arquitectura vigente del SAR.
Contexto
La Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR) es el ordenamiento pilar del régimen de capitalización individual mexicano. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 1996, en el paquete legislativo que preparó la entrada en vigor del nuevo régimen contributivo del Instituto Mexicano del Seguro Social el 1 de julio de 1997. Con esa fecha nació operativamente el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) tal como se conoce hoy: una arquitectura de cuentas individuales administradas por entidades privadas —las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE)— y supervisadas por un órgano regulador especializado, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR).
La LSAR sustituyó y absorbió al esquema anterior conocido como SAR-92, un sistema de ahorro obligatorio complementario al régimen de reparto instaurado en 1992 que, entre otras limitaciones, carecía de infraestructura de administración especializada. La transición de un modelo de reparto a un régimen de contribuciones definidas —con cuenta individual propiedad del trabajador, portabilidad entre administradoras y rendimientos condicionados a la gestión de portafolios— exigió un marco legal que se ha ido reformando de manera continua durante tres décadas para acompañar la maduración del sistema.
A treinta años de su publicación, la LSAR ha sido reformada en al menos diecisiete ocasiones, según el compendio que mantiene la Cámara de Diputados. Estas reformas no han modificado el diseño esencial —la cuenta individual sigue siendo la piedra angular—, pero han alterado tres dimensiones críticas: el régimen de inversión, la estructura de comisiones y la relación entre el pilar contributivo y el no contributivo. El presente balance sintetiza esa trayectoria y examina la arquitectura resultante al cierre de 2026.
Origen y diseño inicial
El texto original de 1996 fijó los rasgos que aún caracterizan al sistema. La cuenta individual quedó definida como propiedad del trabajador, con recursos administrados de forma segregada en Sociedades de Inversión Especializadas de Fondos para el Retiro (SIEFORE) y bajo custodia bancaria. La LSAR estableció la libre elección de AFORE, la posibilidad de traspaso periódico y la obligación de las administradoras de constituir capital mínimo, contratar seguros y sujetarse a la supervisión prudencial de CONSAR. En paralelo, la ley articuló la Base de Datos Nacional SAR y previó la existencia de una empresa operadora encargada de gestionarla, hoy conocida como PROCESAR.
En su versión original la LSAR estableció una sola SIEFORE Básica por AFORE. Los recursos se administraban de forma homogénea, sin diferenciación por horizonte del trabajador, y las administradoras podían cobrar comisiones tanto sobre saldo administrado como sobre flujo de aportaciones. Esta estructura era funcional para un sistema en fase de acumulación temprana, pero limitaba tanto la eficiencia del régimen de inversión como la comparabilidad de comisiones entre AFOREs.
Los ejes de las reformas incrementales
Diferenciación del régimen de inversión: de la SIEFORE única a los multifondos
Durante la primera mitad de la década de 2000, la LSAR y su regulación secundaria se modificaron para permitir la operación de múltiples SIEFORES Básicas por AFORE, diferenciadas por rango de edad del trabajador. El objetivo fue permitir que los trabajadores más jóvenes accedieran a portafolios con mayor exposición a renta variable, capturando la prima de riesgo asociada a horizontes largos, mientras los trabajadores próximos al retiro concentraran su ahorro en instrumentos de deuda de menor volatilidad. El esquema, conocido como multifondos, alcanzó su expresión más amplia con cinco SIEFORES Básicas (SB1 a SB4, más una SIEFORE Básica adicional para el segmento cercano al retiro), estructura que operó hasta 2019.
En paralelo, el régimen de inversión se abrió progresivamente a nuevos instrumentos: valores extranjeros dentro de límites regulados, instrumentos estructurados como los Certificados de Capital de Desarrollo (CKD) y, más adelante, los Certificados Bursátiles Fiduciarios de Proyectos de Inversión (CERPI) y las Fibras. Cada apertura del régimen implicó ajustes al texto legal o a las disposiciones de carácter general emitidas por CONSAR, siempre bajo la lógica de diversificar la cartera sin comprometer los objetivos de largo plazo de la cuenta individual.
Comisiones: eliminación de la comisión sobre flujo (2007)
La reforma más visible de 2007 al régimen de comisiones consolidó la trayectoria hacia una tarifa única aplicada sobre el saldo administrado. El sistema anterior permitía a las AFOREs cobrar simultáneamente sobre el saldo y sobre el flujo de aportaciones, esquema que dificultaba la comparación entre administradoras y penalizaba a los trabajadores con mayores aportaciones relativas. Con la migración a la comisión sobre saldo, CONSAR adquirió la facultad de autorizar anualmente el tope aplicable y la obligación de publicar comparativos estandarizados. En términos de trayectoria, las comisiones han descendido desde niveles cercanos a 1.5% del saldo administrado a inicios de la década de 2010 hasta 0.55% como tope máximo autorizado para 2025, según los comunicados anuales de CONSAR.
Incorporación del ISSSTE al régimen de cuentas individuales (2007)
La reforma de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada el 31 de marzo de 2007, integró a los servidores públicos federales al régimen de cuentas individuales bajo el mismo marco de supervisión de CONSAR. La nueva ley del ISSSTE creó la Administradora PENSIONISSSTE como AFORE pública y estableció el mecanismo de elección entre el régimen modificado del décimo transitorio y la migración a cuenta individual con Bono de Pensión. Aunque la reforma se instrumentó en la Ley del ISSSTE, obligó a ajustes en la LSAR para dar cabida al operador público y homologar reglas de operación, traspaso y régimen de inversión.
SIEFOREs generacionales: el tránsito al modelo de ciclo de vida (2019)
Las Disposiciones de carácter general en materia financiera de los Sistemas de Ahorro para el Retiro publicadas por CONSAR el 31 de mayo de 2019 sustituyeron el esquema de multifondos por el modelo de SIEFOREs generacionales. Bajo el nuevo diseño, cada trabajador queda asignado a una SIEFORE identificada por rango de año de nacimiento y permanece en ella durante toda su vida laboral. La trayectoria de inversión de cada SIEFORE evoluciona automáticamente: la exposición a activos de crecimiento decrece de forma continua conforme sus afiliados envejecen, sin necesidad de traspasos administrativos entre fondos. La migración operativa ocurrió el 13 de diciembre de 2019 y el número de SIEFOREs pasó de cinco a diez.
Reforma estructural de 2020
El decreto publicado en el DOF el 16 de diciembre de 2020 constituye la modificación más profunda al SAR desde 1997. Sus cuatro ejes son conocidos: incremento gradual de la aportación total al ramo de Cesantía en Edad Avanzada y Vejez (CEAV) de 6.5% a 15% del salario base de cotización con transición hasta 2030; reducción del requisito mínimo de semanas cotizadas para pensión bajo Ley 97 de 1,250 a 750 en 2021, con reajuste progresivo a 1,000 en 2031; reformulación de la pensión mínima garantizada; y endurecimiento del régimen de comisiones. Los detalles cuantitativos y de trayectoria fueron documentados por la Cámara de Diputados a través del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP, nota 09/2020) y por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP).
Fondo de Pensiones para el Bienestar (2024)
El decreto publicado en el DOF los días 30 de abril y 1 de mayo de 2024 creó el Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPB) como fideicomiso público a cargo del Banco de México y reformó la fracción III del artículo 18 y adicionó el artículo 81 Bis a la LSAR. El FPB complementa las pensiones de trabajadores del IMSS y del ISSSTE de 65 años o más hasta alcanzar el 100% del último salario, con un tope referenciado al salario promedio registrado ante el IMSS. En su vertiente operativa, se articula con las cuentas individuales inactivas que superen determinada antigüedad y salario base, cuya movilización hacia el fideicomiso implicó ajustes finos al régimen jurídico de portabilidad y control de saldos.
La arquitectura resultante en 2026
Al cierre del primer trimestre de 2026, el sistema administraba 78.0 millones de cuentas, con recursos superiores a 8.67 billones de pesos, cifra equivalente a aproximadamente 20% del Producto Interno Bruto. La descomposición del padrón refleja la coexistencia de tres estructuras jurídicas heredadas de la trayectoria de reformas.
| Componente | Cuentas (1T2026) | Régimen |
|---|---|---|
| Administradas por AFORES | ~70.0 millones | LSAR + LSS art. 176-193 |
| Fondo de Pensiones para el Bienestar | ~2.5 millones | Decreto 30/04/2024 y art. 81 Bis LSAR |
| Cuentas inactivas o con discapacidad | ~5.5 millones | LSAR con reglas particulares |
| Total | ~78.0 millones | — |
Fuente: CONSAR, Informe trimestral 1T2026.
La composición de la cartera consolidada también refleja las decisiones acumuladas en el régimen de inversión. Alrededor de la mitad del total gestionado corresponde a instrumentos de deuda gubernamental, proporción coherente con el papel de las SIEFOREs como principal comprador estructural de la curva soberana. En 2026 esta situación se documentó de manera explícita: los reportes de CONSAR muestran que las AFOREs canalizaban aproximadamente 4.3 billones de pesos al financiamiento del gobierno federal —cerca del 50% de los activos administrados—.
Litigio, jurisprudencia y estabilidad del marco
La LSAR ha convivido con una jurisprudencia activa en materia de portabilidad, titularidad de la cuenta individual y régimen sucesorio de los recursos. Los criterios más relevantes emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación durante la última década han precisado la titularidad de la subcuenta de vivienda en caso de fallecimiento (artículo 193 LSS y su articulación con la LSAR), el alcance del descuento por pensión alimenticia sobre los saldos y la aplicación de la Unidad de Medida y Actualización (UMA) como referente de topes en cuentas y pensiones. Cada uno de estos criterios ha reforzado la interpretación de la LSAR como estatuto de un patrimonio de afectación propio del trabajador, con reglas específicas frente a los regímenes generales del derecho civil y del derecho fiscal.
Balance a tres décadas
- Consolidación institucional. La combinación de un ordenamiento pilar estable —LSAR— y una regulación secundaria dinámica —Disposiciones de CONSAR— ha permitido adaptar el régimen a un entorno cambiante sin reabrir cada vez la discusión legislativa.
- Cobertura financiera profunda, cobertura personal limitada. El sistema administra recursos equivalentes a alrededor de una quinta parte del PIB, pero la brecha con la Población Económicamente Activa persistente en la informalidad restringe la efectividad del régimen contributivo para el conjunto de trabajadores.
- Reformas incrementales con anclas estructurales. Las tres modificaciones de mayor calado —comisión única sobre saldo, SIEFOREs generacionales y aumento de aportaciones de 2020— redefinieron el equilibrio entre eficiencia, transparencia y suficiencia sin desmontar el diseño básico de 1996.
- Interacción con el pilar no contributivo. El FPB de 2024 introdujo un vínculo formal entre la LSAR y un instrumento fiscal complementario, alterando la geometría clásica de pilares al hibridar componentes contributivos con transferencias con cargo al presupuesto.
- Agenda pendiente. Densidad de cotización, brecha de género, tratamiento fiscal de los retiros y sostenibilidad actuarial de largo plazo permanecen como frentes abiertos que probablemente motivarán nuevas reformas antes del cierre de la década.
La información completa sobre la trayectoria normativa de la LSAR se encuentra disponible en los compendios de la Cámara de Diputados y en los informes trimestrales que CONSAR remite al Congreso de la Unión.