Pensión del Bienestar y SAR: complementariedad o sustitución
Análisis de la interacción entre la pensión universal no contributiva y el sistema contributivo de ahorro para el retiro en México.
Contexto
El sistema mexicano de protección a la vejez ha transitado, en menos de tres décadas, de un esquema fundamentalmente contributivo a una arquitectura híbrida en la que conviven dos lógicas distintas. Por un lado, el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), creado en 1997, opera bajo el principio de cuentas individuales: la pensión depende de las aportaciones del trabajador, el patrón y el Estado, así como de los rendimientos generados por las AFORES. Por otro, la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, elevada a derecho constitucional en 2020, distribuye una transferencia universal financiada con impuestos generales a toda persona mayor de 65 años, con independencia de su historia laboral.
La coexistencia de ambos pilares plantea preguntas de diseño que el debate público apenas comienza a procesar: ¿se trata de un esquema genuinamente complementario, donde la transferencia universal funciona como piso mínimo y el ahorro contributivo agrega una segunda capa de ingreso? ¿O la expansión acelerada del componente no contributivo está erosionando los incentivos a la formalización y al ahorro? La respuesta tiene implicaciones directas sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas, la cobertura efectiva de la población mayor y la suficiencia de las pensiones que recibirán quienes se retiren en las próximas dos décadas.
La Pensión del Bienestar: alcance y cifras 2026
Adultos mayores
La Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores otorga en 2026 un apoyo bimestral de 6,400 pesos, lo que representa un incremento de 200 pesos respecto al monto de 2025. La cobertura, según los Programas para el Bienestar, supera ya los 13.4 millones de derechohabientes y se proyecta alcanzar 14 millones de personas durante el ejercicio. El padrón se construye con base en una sola condición esencial: cumplir 65 años de edad y residir en territorio nacional. El pago se entrega vía tarjeta del Banco del Bienestar.
El tamaño absoluto del programa es relevante. Las evaluaciones de CONEVAL documentaron que la pobreza en la población de 65 años o más se redujo del 43% en 2018 al 38% en 2020, en buena medida por el efecto de la transferencia y de su universalización. El propio organismo, sin embargo, ha advertido que el esquema enfrentará presiones financieras críticas a partir de la próxima década, conforme la transición demográfica acelere el ingreso de cohortes más numerosas a la edad de retiro.
Mujeres Bienestar
A partir de 2024 se sumó al esquema la Pensión Mujeres Bienestar, dirigida a mujeres de entre 60 y 64 años con un apoyo bimestral de 3,100 pesos en 2026. El despliegue ha sido gradual: en 2025 se incorporaron las mujeres de 63 y 64 años, y en 2026 se extendió al rango de 60 a 62. En municipios con mayoría de población indígena o afromexicana, la cobertura para todas las edades del rango opera desde 2025. Al cierre de 2025, alrededor de 3 millones de mexicanas eran derechohabientes.
Este programa ilustra la dirección estratégica del componente no contributivo: ampliar el universo de beneficiarios hacia edades anteriores al retiro formal y hacia grupos con menor inserción histórica en el mercado laboral asalariado.
El SAR contributivo: cobertura amplia, suficiencia limitada
Magnitudes del sistema
De acuerdo con CONSAR, al cierre del segundo trimestre de 2025 el SAR administraba 76.9 millones de cuentas individuales, de las cuales 68.8 millones permanecían activas y 8.1 millones se encontraban inactivas (incluyendo 5.6 millones inhabilitadas y 2.5 millones resguardadas en el Fondo de Pensiones para el Bienestar). Los activos gestionados por las SIEFORES alcanzaron 7.5 billones de pesos, equivalentes al 21.7% del PIB.
La cobertura nominal es amplia, pero la cobertura efectiva está condicionada por la informalidad: según las cifras de la ENOE difundidas por INEGI, más de la mitad de la población ocupada labora bajo arreglos informales y, por tanto, no realiza aportaciones regulares a una cuenta individual. El resultado es un sistema con muchas cuentas, pero con densidades de cotización bajas.
Tasas de reemplazo y reforma 2020
El diagnóstico técnico es ampliamente conocido. La generación que se pensionará bajo la Ley del Seguro Social de 1997 — la denominada generación AFORE — obtendría, sin la reforma de 2020, tasas de reemplazo cercanas o inferiores al 30%, muy por debajo del estándar del 70% sugerido por la OCDE para preservar el nivel de vida tras el retiro. La reforma de 2020 elevó gradualmente la aportación tripartita del 6.5% al 15% del salario base de cotización, con un calendario que culmina en 2030, y redujo el requisito mínimo de semanas cotizadas para acceder a una pensión garantizada. A partir de 2025, el piso es de 850 semanas, con incrementos anuales de 25 hasta llegar a 1,000 semanas en 2031.
Esa reforma mejora las proyecciones de tasa de reemplazo, pero no las lleva al estándar internacional para todos los perfiles, especialmente en trayectorias laborales con alta intermitencia.
El Fondo de Pensiones para el Bienestar
En mayo de 2024, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, se creó el Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPB). Se trata de una reserva pública cuyo propósito es complementar la pensión de los trabajadores afiliados al IMSS o al ISSSTE bajo el régimen de cuentas individuales que se retiren a los 65 años, hasta acercarla al promedio del salario registrado en el IMSS, que en 2025 se ubicó en 17,364 pesos mensuales. La SHCP funge como fideicomitente y el Banco de México como fiduciario, con un Comité Técnico encargado de la operación.
Los datos disponibles sugieren un arranque por debajo de lo presupuestado. El CIEP reportó que, al cierre de 2024, las aportaciones reales al FPB sumaron 44,833 millones de pesos, equivalentes a 70% de lo proyectado, mientras que los pagos por concepto de complemento alcanzaron solo 36.7 millones de pesos, menos del 8% del presupuestado para ese rubro. El instrumento es nuevo y su escala de operación será relevante a medida que más cohortes se aproximen a la edad de retiro.
¿Complemento o sustituto? Tres tensiones del diseño
Costo fiscal y composición del gasto
El Presupuesto de Egresos de la Federación 2026, según los análisis de CIEP y México Cómo Vamos, destina cerca de 2.3 billones de pesos a pensiones, equivalentes a 6.0% del PIB. Dentro de este agregado, las pensiones no contributivas crecen 13.5% interanual, impulsadas en buena medida por la Pensión Mujeres Bienestar, que aumenta 266% al consolidar su despliegue. El Anexo 13 del presupuesto, dedicado a erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres, asciende a 599,145 millones de pesos, de los cuales 43.7% se concentra en la Pensión para Adultos Mayores.
La trayectoria del gasto en pensiones se ha convertido en uno de los principales factores de presión sobre las finanzas públicas. CONEVAL y CIEP coinciden en que, sin una revisión fiscal y demográfica, el componente no contributivo se aproxima a un punto de tensión presupuestaria a partir de la próxima década.
| Componente | Característica | Magnitud 2026 |
|---|---|---|
| Pensión Adultos Mayores (≥65) | Universal, no contributiva | 6,400 pesos bimestrales; ~14 millones de personas |
| Pensión Mujeres Bienestar (60-64) | No contributiva, focalizada por edad y género | 3,100 pesos bimestrales; ~3 millones al cierre 2025 |
| SAR (cuentas individuales) | Contributivo, capitalización individual | 76.9 millones de cuentas; activos por 7.5 billones de pesos (2T 2025) |
| Fondo de Pensiones para el Bienestar | Complemento público a Ley 97/ISSSTE 2007 | Aportaciones reales 2024: 44,833 mdp |
Incentivos a la formalización
Una crítica recurrente al diseño universal es que puede debilitar el incentivo a cotizar formalmente. Si una persona accede al beneficio no contributivo independientemente de haber aportado al SAR, el premio relativo de la formalidad se reduce, en particular para trabajadores de bajos ingresos cuya tasa de reemplazo proyectada bajo el esquema contributivo se acerca al monto de la transferencia universal.
La literatura académica mexicana, recogida en publicaciones de la Revista Latinoamericana de Derecho Social y trabajos del CIDE, ha sugerido que un diseño que extienda la transferencia universal también a los trabajadores formales — entendida como un piso de subsistencia adicional al ahorro contributivo — atenúa este efecto. Bajo esa lógica, complementariedad y sustitución dependen menos del nivel del beneficio que de la regla de elegibilidad.
Cobertura efectiva versus suficiencia
La universalidad del componente no contributivo resuelve la cobertura, pero no la suficiencia. Una pensión bimestral de 6,400 pesos equivale a 3,200 pesos mensuales, una cifra muy inferior a la línea de pobreza por ingresos calculada por CONEVAL para zonas urbanas. En contraste, una pensión contributiva razonable — incluso con tasas de reemplazo del 50% sobre un salario base — tiende a colocar al jubilado por encima de esa línea. La complementariedad, en términos prácticos, se materializa cuando ambas capas se suman; el problema es que solo una fracción de los trabajadores logra acumular un saldo suficiente en el SAR para que esa suma sea significativa.
Modelos internacionales: el enfoque multipilar
El marco analítico predominante en organismos internacionales es el modelo multipilar formulado por el Banco Mundial en Averting the Old Age Crisis (1994) y revisado en 2005, retomado por la OCDE en su informe Pensions at a Glance. Bajo ese marco, un sistema robusto se construye sobre cinco pilares:
- Pilar 0 — no contributivo: provee un piso mínimo de protección en la vejez, financiado con impuestos generales.
- Pilar 1 — público obligatorio: típicamente un esquema de reparto vinculado a aportaciones.
- Pilar 2 — capitalización individual obligatoria: cuentas administradas, generalmente, por entidades privadas reguladas.
- Pilar 3 — ahorro voluntario fondeado: aportaciones individuales adicionales con incentivos fiscales.
- Pilar 4 — apoyo informal: redes familiares y servicios sociales no monetarios.
México, en su configuración actual, dispone de una versión robusta del Pilar 0 (Pensión del Bienestar), un Pilar 2 maduro (SAR), un Pilar 1 limitado a los regímenes anteriores a 1997 y a la pensión mínima garantizada, un Pilar 3 incipiente (ahorro voluntario en AFORES) y un Pilar 4 históricamente fuerte. La cuestión de fondo no es si un pilar sustituye a otro, sino si la combinación resultante asegura suficiencia y sostenibilidad. Países como Chile y Uruguay han transitado reformas que articulan explícitamente las capas no contributiva y contributiva, con reglas que premian el ahorro adicional sin retirar el piso universal.
Conclusiones
- El diseño mexicano combina dos pilares fuertes, pero su articulación operativa todavía es débil. La Pensión del Bienestar funciona como Pilar 0 universal y el SAR como Pilar 2 obligatorio; el Fondo de Pensiones para el Bienestar busca rellenar la brecha de suficiencia para la generación de Ley 97, aunque su escala y resultados iniciales son modestos.
- Complementariedad y sustitución no son atributos intrínsecos, sino consecuencias de la regla de elegibilidad y del nivel relativo del beneficio. Mientras la transferencia universal sea reducida frente a una pensión contributiva razonable, prevalecerá la lógica complementaria; si el beneficio universal se acerca o supera a la pensión contributiva proyectada, los incentivos al ahorro formal pueden debilitarse.
- La presión fiscal del componente no contributivo es ya el factor dominante del gasto en pensiones, y crecerá con la transición demográfica. CONEVAL y CIEP coinciden en que una revisión integral del financiamiento es ineludible antes de 2030.
- La suficiencia del SAR sigue siendo el cuello de botella: incluso con la reforma de 2020 y el Fondo de Pensiones para el Bienestar, las tasas de reemplazo proyectadas para trayectorias laborales intermitentes permanecen lejos del estándar de la OCDE.
- El marco multipilar ofrece una hoja de ruta analítica, pero exige decisiones explícitas sobre cómo se articulan las capas. La discusión pública en México avanzará en la medida en que se asuma que el problema no es elegir entre pilares, sino diseñar sus interacciones con horizonte de varias décadas.
La información presupuestaria detallada está disponible en los portales de la SHCP y de Transparencia Presupuestaria, y los indicadores operativos del SAR pueden consultarse en el sitio público de CONSAR.