Reforma del INFONAVIT 2024-2025: subcuenta de vivienda, construcción directa y la frontera con el SAR

Contexto

La subcuenta de vivienda es el componente menos discutido del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Equivale al 5 por ciento del salario base de cotización (SBC) aportado mensualmente por el patrón al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y forma parte de la cuenta individual del trabajador, junto a las aportaciones de retiro, cesantía y vejez administradas por la Afore. A diferencia de las SIEFOREs, los recursos de la subcuenta no se invierten en una cartera diversificada de instrumentos: se canalizan al financiamiento de créditos hipotecarios y al patrimonio del propio Instituto, y reciben un rendimiento determinado por el Consejo de Administración del INFONAVIT en lugar del régimen de inversión emitido por CONSAR.

Esa arquitectura cambió de manera estructural entre diciembre de 2024 y febrero de 2025. El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 2 de diciembre de 2024 reformó la fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional para habilitar al Estado a construir, administrar y arrendar vivienda directamente. La legislación secundaria, publicada en el DOF el 21 de febrero de 2025, reescribió la Ley del INFONAVIT y la Ley Federal del Trabajo (LFT) para crear una filial constructora del Instituto, blindar las subcuentas de vivienda y dotar al INFONAVIT del andamiaje operativo del Programa de Vivienda para el Bienestar, cuya meta sexenal asciende a 1.8 millones de hogares en conjunto con FOVISSSTE. El nuevo arreglo difumina la frontera entre ahorro pensionario y política de vivienda en una magnitud que no había ocurrido desde la creación del INFONAVIT en 1972 y obliga a revisar cómo se articula la subcuenta con el resto del SAR.

Arquitectura previa: ahorro, crédito y devolución

Antes de la reforma, la subcuenta de vivienda operaba bajo una lógica binaria. Si el trabajador ejercía el crédito INFONAVIT, su saldo se aplicaba como enganche y los descuentos vía nómina amortizaban un préstamo hipotecario con tasas referenciadas al SBC. Si no ejercía crédito, los recursos permanecían acumulados, generando un rendimiento anual que cada año fija el Consejo de Administración con un objetivo declarativo de igualar la inflación. Al momento de obtener una pensión bajo la Ley del Seguro Social de 1997, el artículo 190 de esa ley establece que el saldo se integra a la cuenta individual y se utiliza para calcular la renta vitalicia o el retiro programado; bajo la Ley de 1973, el trabajador recibe el saldo en una sola exhibición tras obtener su resolución de pensión.

El esquema tenía dos puntos críticos. El primero era el desfase entre el rendimiento de la subcuenta y el de las SIEFOREs generacionales: la fijación administrativa del rendimiento implicaba que, en años de tasas reales positivas, la subcuenta avanzaba por debajo de los rendimientos del régimen administrado por las Afores. El segundo era la masiva acumulación de saldos no reclamados, originada en la asimetría informativa entre el trabajador y las dos instituciones que custodian su ahorro. Hasta la reforma de febrero de 2025, el artículo 40 de la Ley del INFONAVIT permitía a un trabajador sin relación laboral retirar la totalidad de la subcuenta a partir de los 50 años de edad; la nueva redacción elevó ese umbral a 60 años, alineándolo con la edad de cesantía en edad avanzada de la Ley del Seguro Social.

La reforma constitucional de diciembre de 2024

El 2 de diciembre de 2024 se publicó en el DOF la reforma que modificó los párrafos primero y segundo y adicionó los párrafos segundo, cuarto y quinto a la fracción XII del Apartado A del artículo 123 constitucional. El texto resultante conservó la obligación patronal de aportar al Fondo Nacional de la Vivienda, pero introdujo tres novedades sustantivas. La primera es el reconocimiento expreso de que el Fondo Nacional, además de financiar créditos, puede destinar recursos a la construcción, administración y arrendamiento de vivienda con orientación social. La segunda es la habilitación al Estado para crear empresas filiales que materialicen esas funciones. La tercera es la inviolabilidad reforzada de las subcuentas de vivienda y los créditos vigentes, que se blindan frente a procesos de auditoría externa, revisión o fiscalización que no provengan de los órganos previstos en la propia ley.

El régimen transitorio fijó un plazo de 180 días naturales para que el Congreso de la Unión adecuara la legislación secundaria. Ese plazo, contado desde la vigencia el 3 de diciembre de 2024, llevaba al 1 de junio de 2025 como fecha límite. La legislación secundaria se publicó antes, el 21 de febrero de 2025, lo que permitió que el ciclo presupuestal y de licitaciones de 2025 ya operara bajo el nuevo marco. La reforma constitucional dejó pendiente, sin embargo, un punto que la legislación secundaria intentó resolver: la diferenciación práctica entre los recursos propios del Instituto, alimentados con el patrimonio y los rendimientos del Fondo, y los recursos de las subcuentas individuales de los trabajadores, que son los que reciben los rendimientos anuales decretados por el Consejo de Administración.

La reforma legal de febrero de 2025

El decreto publicado el 21 de febrero de 2025 reescribió un bloque amplio de la Ley del INFONAVIT y modificó la LFT en lo concerniente a la habitación. Cuatro ejes resumen el rediseño.

Función ampliada. El INFONAVIT adquirió la facultad de construir vivienda directamente a través de una empresa filial, así como de administrar y arrendar vivienda social. La filial INFONAVIT Constructora, S.A. de C.V. concentra la ejecución del Programa de Inversión Habitacional. La aportación patronal del 5 por ciento del SBC mantiene su destino primario en la subcuenta individual; los recursos para construcción provienen del patrimonio del Instituto y de los rendimientos del Fondo Nacional, una vez descontados los abonos a las subcuentas.

Inviolabilidad y exención fiscalizadora. La nueva redacción establece que las subcuentas y los créditos no estarán sujetos a auditoría, revisión o fiscalización por instancias distintas a las previstas en la propia ley. La exención provocó un debate técnico-legal sobre el alcance respecto a la Auditoría Superior de la Federación y otros órganos de control, debate que la legislación secundaria delegó en el nuevo Estatuto Orgánico publicado el 3 de abril de 2025.

Gobernanza tripartita reformulada. La Asamblea General se reorganizó con 30 integrantes en composición tripartita (10 del Ejecutivo federal, 10 de las organizaciones de personas trabajadoras y 10 de las organizaciones patronales). El Consejo de Administración mantiene la integración paritaria con tres representantes por sector y suma el voto y la facultad de veto del Director General. La Comisión de Vigilancia se redujo a nueve integrantes designados por la Asamblea.

Cambios para el derechohabiente. El artículo 40 elevó de 50 a 60 años la edad para que un trabajador sin relación laboral pueda retirar el saldo de su subcuenta de vivienda. Adicionalmente, se incorporó el programa de arrendamiento social, que permite a las personas trabajadoras con al menos un año de cotización continua acceder a vivienda administrada por el INFONAVIT cerca de su centro de trabajo. La mensualidad de los créditos vigentes al cierre de 2024 se congeló durante 2025, con ajuste cero como regla operativa.

INFONAVIT como constructor y arrendador: filial y PEF 2026

El Plan Estratégico y Financiero (PEF) 2026, aprobado por la Asamblea General el 8 de diciembre de 2025, dimensiona la transformación. El presupuesto institucional se ubicó en 29,335 millones de pesos para 2026, con 19,923 millones destinados a gastos de administración, operación y vigilancia, 3,487 millones a inversiones propias y 5,925 millones a inversión en construcción. La meta sexenal asignada al INFONAVIT dentro del Programa de Vivienda para el Bienestar asciende a 1.2 millones de viviendas, equivalente a dos terceras partes de la meta agregada del programa federal, complementada con la construcción a cargo de FOVISSSTE y de la Comisión Nacional de Vivienda. Los avances reportados a enero de 2026 sumaban 319,467 viviendas contratadas, es decir, 27 por ciento de la meta del periodo 2025-2030.

El Plan Operativo 2026 proyecta 758,284 créditos, 43 por ciento más que los 530,300 originados en 2025. La cifra de 2025, con una derrama de 321,800 millones de pesos a precios constantes, replicó el volumen de 2021, lo que sitúa al ciclo previo a la reforma como uno de estancamiento prolongado. El parámetro de referencia para los nuevos desarrollos es una vivienda de cerca de 60 metros cuadrados, costo promedio de 600,000 pesos y dos recámaras.

Saldo, rendimiento y articulación con el SAR

Los estados financieros preliminares del INFONAVIT al 30 de septiembre de 2025 ubicaron el saldo de las aportaciones a favor de los trabajadores en 2.245 billones de pesos. Esa cifra, agregada a los saldos administrados por las Afores, equivale al componente más oneroso del SAR fuera del régimen de cuentas individuales propiamente dicho. La cartera de crédito vigente alcanzó 1.924 billones, con un crecimiento anual de 7.06 por ciento; el patrimonio sumado a reservas se ubicó en 658,371 millones, equivalente al 34.21 por ciento de la cartera, y el Índice de Capitalización (ICAP) cerró en 14.60 por ciento. El patrimonio neto creció 26.18 por ciento respecto al mismo trimestre del año previo.

Para 2025 el Consejo de Administración fijó un rendimiento nominal del 5.00 por ciento sobre la subcuenta de vivienda, equivalente a 95,499 millones de pesos abonados a los titulares. El rendimiento se determinó con el objetivo declarativo de empatar la inflación esperada al cierre del año, regla operativa que ha gobernado al instrumento durante varios ejercicios. La asignación contrasta con el régimen de las SIEFOREs generacionales, cuyo rendimiento depende del comportamiento de la cartera y, en consecuencia, del ciclo de tasas reales y del desempeño de los activos elegibles. Para los trabajadores con SBC bajo, la magnitud del rezago entre rendimientos administrados y rendimientos de mercado puede ser relevante a lo largo de una carrera laboral.

Concepto	Cifra	Referencia
Saldo aportaciones a favor de trabajadores	2.245 billones de pesos	INFONAVIT, 30-sep-2025
Cartera de crédito	1.924 billones de pesos	INFONAVIT, 30-sep-2025
Patrimonio + reservas	658,371 mdp (34.21 % de la cartera)	INFONAVIT, 30-sep-2025
Rendimiento nominal SCV 2025	5.00 %	INFONAVIT
Rendimientos abonados 2025	95,499 mdp	PEF 2026 INFONAVIT
Cartera Etapa 3 al cierre 2025	21.1 % de la cartera total	INFONAVIT, dic-2025

El Reporte Anual de Vivienda 2025 documenta la asimetría distributiva. Quienes ganan hasta 1.4 salarios mínimos acumulan en promedio 40,600 pesos en su subcuenta; entre 1.8 y 2.0 salarios mínimos, 64,200 pesos. La diferencia refleja el peso del SBC y de la densidad de cotización en el saldo. La articulación con el SAR opera de dos formas: para quienes pensionan bajo Ley 1997, el saldo se integra al cálculo de la modalidad de pensión elegida; bajo Ley 1973, se entrega en una sola exhibición. La operación se canaliza a través de la Afore del titular conforme al artículo 190 de la Ley del Seguro Social.

Tensiones identificadas: cartera vencida, gobernanza y riesgo patrimonial

El debate técnico se ha concentrado en tres ejes. El primero es el deterioro de la cartera. El porcentaje en Etapa 3 -créditos con cuatro o más mensualidades vencidas- se ubicó en 21.2 por ciento al cierre de diciembre de 2025, contra 17.7 por ciento en diciembre de 2024 y un parámetro presupuestal de 16.4 por ciento en el PEF de ese año. Es el segundo nivel más alto de su serie reciente. El deterioro complica la transición a un modelo de edificación directa, porque restringe la capacidad neta de colocación y obliga a administrar la cartera adjudicada.

El segundo eje es la gobernanza. La habilitación constitucional para construir con cargo a rendimientos del Fondo Nacional, sumada a la exención fiscalizadora, ha sido cuestionada por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y el Centro de Estudios Espinosa Yglesias por el potencial de comprometer activos del Instituto por más de 2.4 billones de pesos en proyectos cuya demanda depende del éxito del arrendamiento social. La crítica se concentra menos en el destino del 5 por ciento de la aportación patronal -que mantiene su rumbo a la subcuenta individual- y más en la frontera contable entre patrimonio institucional y derechos individuales, así como en la capacidad de los nuevos órganos colegiados para vigilarla.

El tercer eje es la mecánica de devolución y el rendimiento administrado. La elevación del umbral del artículo 40 de 50 a 60 años redujo la opción de utilizar el saldo como complemento de ingreso en años intermedios y amplió el periodo en que los recursos permanecen bajo un rendimiento determinado administrativamente. La interacción con el Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPB), creado por decreto del DOF del 30 de abril de 2024, añade complejidad: el FPB se alimenta, entre otras fuentes, de recursos del programa de vivienda y de cuentas inactivas, lo que exige reglas operativas que la legislación secundaria de 2025 dejó por afinar.

Conclusiones

1. La subcuenta de vivienda forma parte del SAR, pero con una arquitectura financiera distinta. El 5 por ciento del SBC se canaliza al INFONAVIT en lugar de a una SIEFORE, recibe un rendimiento fijado por el Consejo de Administración -5.00 por ciento en 2025- y solo se integra a la pensión a través del artículo 190 de la Ley del Seguro Social. La reforma de 2024-2025 no modificó esa lógica básica pero amplió de manera significativa los usos del patrimonio del Instituto.

2. La reforma constitucional habilitó al Estado para construir, administrar y arrendar vivienda. El nuevo párrafo de la fracción XII del artículo 123 dio rango supremo a la creación de filiales constructoras y blindó las subcuentas individuales frente a fiscalización externa, dejando la vigilancia operativa en órganos internos.

3. La legislación secundaria reorganizó la gobernanza y el rumbo operativo. La Ley del INFONAVIT reformada el 21 de febrero de 2025 redujo y reformuló la integración tripartita de Asamblea, Consejo y Comisión de Vigilancia; creó la filial INFONAVIT Constructora, S.A. de C.V., elevó de 50 a 60 años la edad para retiro sin relación laboral y congeló las mensualidades de los créditos vigentes en 2025.

4. El PEF 2026 dimensiona la magnitud de la apuesta. Con presupuesto institucional de 29,335 millones de pesos, meta sexenal de 1.2 millones de viviendas y meta anual 2026 de 758,284 créditos, el Instituto transita de un esquema de financiamiento a uno mixto de financiamiento y producción directa, con un avance del 27 por ciento de la meta sexenal a enero de 2026.

5. Los riesgos identificados conviven con activos por 2.4 billones de pesos. Una cartera Etapa 3 en 21.2 por ciento al cierre de 2025, la exención fiscalizadora y la frontera contable entre patrimonio institucional y subcuentas individuales constituyen el espacio de vigilancia que las nuevas reglas operativas tendrán que despejar en los próximos ejercicios. La articulación con el Fondo de Pensiones para el Bienestar y con el SAR exige consistencia entre la lógica de vivienda social y la de protección pensionaria.