Reforma de pensiones de 2020: balance a cinco años de su implementación
Análisis del impacto de la reforma al SAR de 2020 a cinco años: aportaciones, semanas de cotización, tasas de reemplazo y costo fiscal.
Contexto
El 16 de diciembre de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reformó la Ley del Seguro Social y la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, dando lugar al cambio más profundo del sistema contributivo desde la Ley del 97. La reforma entró en vigor el 1 de enero de 2021 y articula cuatro ejes: incrementar la aportación total al SAR de 6.5% a 15% del salario base de cotización (SBC), reducir el requisito mínimo de semanas cotizadas de 1,250 a 750, reformular la pensión mínima garantizada y endurecer el régimen de comisiones. A cinco años de su implementación, las primeras evidencias permiten un balance preliminar.
El sistema contributivo administra hoy una infraestructura masiva. Datos de CONSAR al cierre de 2024 sitúan en aproximadamente 69 millones las cuentas activas en AFORES, a las que se suman las cuentas migradas al Fondo de Pensiones para el Bienestar y las cuentas inactivas, para un universo cercano a 77 millones de registros. Las plusvalías históricas reportadas equivalían a 53.4% de los activos administrados, una proporción que ilustra la madurez del componente capitalizado del sistema. Sobre esta base se aplican los cambios estructurales aprobados en 2020.
Los cuatro ejes de la reforma
Incremento gradual de la aportación
El núcleo de la reforma es el aumento de la aportación tripartita. La cuota obrera (1.125% del SBC) y la federal se preservan en sus niveles previos; el incremento recae íntegramente sobre el empleador, cuya aportación al ramo de cesantía en edad avanzada y vejez (CEAV) escala de 3.150% en 2022 a 11.875% al cierre del periodo de transición. Sumadas las aportaciones a otros ramos del seguro de retiro, la meta final es alcanzar 15% del SBC en 2030.
La transición es progresiva. Para 2024 la cuota patronal de CEAV se ubicaba entre 3.41% y 5.33% según el cociente SBC/UMA del trabajador, y para 2025 el rango aplicable se desplazó a 3.150%–6.422%, conforme a la tabla que la CEFP detalla en su nota 09/2020. La estructura escalonada concentra la aportación en los salarios más altos, dejando que el componente público —reformulado como cuota social— refuerce las cuentas de los trabajadores de menores ingresos.
Semanas de cotización
El requisito mínimo para acceder a una pensión por cesantía o vejez bajo la Ley del 97 se redujo de 1,250 a 750 semanas en 2021, con un incremento programado de 25 semanas anuales hasta alcanzar 1,000 semanas en 2031. La medida responde a una restricción documentada del mercado laboral: la elevada movilidad entre formalidad e informalidad impide que la mayoría de los cotizantes cubran las 1,250 semanas originales antes de la edad de retiro. CONSAR ha estimado que sin esta modificación una proporción mayoritaria de quienes hoy reciben pensión bajo la reforma habría quedado fuera del beneficio definido y debería optar por una pensión mínima garantizada o por la negativa de pensión.
Pensión mínima garantizada
La pensión mínima garantizada (PMG) dejó de ser un monto fijo y se convirtió en una tabla con valores diferenciados por edad de retiro, semanas cotizadas y SBC promedio. Al momento de la aprobación de la reforma el rango legal se ubicaba entre 2,622 y 8,241 pesos mensuales; el monto promedio de referencia, según el dictamen, pasó de 3,289 a 4,345 pesos respecto del esquema previo. Con las actualizaciones por UMA y los movimientos del salario mínimo, la PMG en 2025 se ubicaba en torno a 6,500 pesos mensuales para los rangos más bajos.
Comisiones
La reforma introdujo un mecanismo de tope a las comisiones que cobran las AFORES, alineado al promedio cobrado por sistemas comparables en Estados Unidos, Colombia y Chile. CONSAR comunicó que para 2025 la tasa máxima aplicable se fijó en 0.55% sobre saldo administrado. La trayectoria descendente —desde niveles cercanos a 1.5% una década atrás— ha sido continua, aunque persisten diferencias entre administradoras dentro del rango permitido.
Resultados observados a cinco años
Tasas de reemplazo de los primeros pensionados
El indicador más visible del nuevo régimen es la tasa de reemplazo —cociente entre la pensión y el último salario— de quienes se han pensionado bajo las reglas reformadas. CONSAR ha reportado que cerca de 60 mil trabajadores se pensionaron en los primeros años de vigencia de la reforma con una tasa de reemplazo superior a 72%, frente a un escenario contrafactual estimado en torno a 40% bajo el régimen previo. La cifra se compone tanto del efecto del incremento de la PMG como de la posibilidad, abierta por la reducción de semanas, de acceder al beneficio definido en lugar de retirar saldos en una sola exhibición. CIEP señala, con datos previos, que entre enero de 2021 y mayo de 2023 se pensionaron alrededor de 61 mil trabajadores, de los cuales una proporción mayoritaria no habría calificado bajo el umbral original de 1,250 semanas.
Estas cifras conviven con proyecciones más conservadoras para cohortes futuras. La OCDE, en su edición 2023 de Pensions at a Glance, estima en 55.5% la tasa de reemplazo bruta promedio para un trabajador mexicano con carrera completa al salario medio bajo el sistema reformado, una metodología distinta a la utilizada por CONSAR para los primeros pensionados. La diferencia ilustra la sensibilidad del indicador al supuesto de densidad de cotización: tasas elevadas en cohortes con historiales largos no son extrapolables a quienes acumulan periodos discontinuos.
Posición internacional
Banxico ha documentado que la reforma contribuyó al incremento sostenido de los recursos en cuentas individuales por la vía del aumento gradual de las contribuciones patronales a partir de 2023. En el plano comparado, el sistema mexicano avanzó posiciones en los principales índices internacionales tras la reforma, reflejando tanto el aumento de las contribuciones como la mejora de los beneficios actuales y proyectados. El reconocimiento es relativo: México partía de niveles bajos en aportación y resultados, por lo que el avance refleja recuperación más que liderazgo.
Activos y plusvalías
| Indicador | Cifra al cierre de 2024 |
|---|---|
| Cuentas administradas en AFORES | ~69.1 millones |
| Cuentas en Fondo de Pensiones para el Bienestar | ~2.6 millones |
| Cuentas con discapacidad o inactivas | ~5.5 millones |
| Plusvalías históricas / activos administrados | 53.4% |
Fuente: CONSAR, El Sistema de Ahorro para el Retiro al cierre de 2024.
Costo fiscal y debate presupuestario
La reforma trasladó al sector público una porción no menor del costo, vía la cuota social reasignada a trabajadores de menores ingresos. CIEP estimó en 2020 que el costo de la cuota social bajo el nuevo esquema rondaría 41,205–43,573 millones de pesos para un escenario base de empleo, equivalentes a alrededor de 4.2% del gasto en pensiones de ese año. La proyección de mediano y largo plazo es la que concentra mayor atención: CIEP advierte que el gasto público en pensiones podría alcanzar 7.8% del PIB hacia 2030, presionado por la maduración del sistema, el envejecimiento poblacional y la propia reforma de 2020.
Dos elementos modulan esta trayectoria. El primero es que la reforma sustituye en parte el gasto fiscal directo por aportaciones patronales obligatorias, lo que aligera la carga futura sobre el presupuesto en el segmento de salarios medios y altos. El segundo es la creación, en 2024, del Fondo de Pensiones para el Bienestar (DOF, 1 de mayo de 2024), un fideicomiso administrado por Banxico que complementa la pensión de trabajadores del IMSS y del ISSSTE de 65 años o más hasta alcanzar el 100% del último salario, con un tope referenciado al salario promedio registrado ante el IMSS. Aunque opera fuera del marco contributivo de la reforma de 2020, su existencia altera la economía política del sistema: reduce la presión por nuevos aumentos en aportaciones, pero introduce un compromiso de gasto adicional cuya evolución actuarial aún no está plenamente acotada.
Limitaciones estructurales
Cobertura
La reforma operó sobre el SAR, es decir, sobre el sistema contributivo de quienes están afiliados al IMSS o al ISSSTE. La crítica más persistente, recogida por la literatura académica y por los reportes del IMCO y el Tec de Monterrey, es que el alcance de los cambios queda acotado al universo de trabajadores asalariados formales, una fracción minoritaria de la población económicamente activa. La cobertura de seguridad social, por construcción, no incorpora a la mayoría de los trabajadores informales ni a quienes operan en el ámbito rural por cuenta propia. La reforma mejora condiciones para quien ya está dentro del sistema, no amplía sus fronteras.
Densidades de cotización y subdeclaración
Aun para quienes cotizan, la densidad efectiva —el porcentaje del tiempo laboral con aportaciones registradas— es heterogénea. Las primeras tasas de reemplazo elevadas corresponden a trabajadores con historiales largos o casi continuos; los analistas advierten que las cohortes que alcanzarán el retiro en los próximos quince a veinte años contienen proporciones significativas de personas con densidades de cotización por debajo de 50%. Existe además el riesgo, señalado por trabajos académicos publicados en revistas indexadas, de que el incremento del costo del trabajo formal incentive prácticas de subdeclaración salarial o el desplazamiento marginal de empleo hacia formas no asalariadas, debilitando precisamente la base imponible que la reforma busca fortalecer.
Brecha de género
La interacción entre la reforma y las trayectorias laborales femeninas es un punto que CIEP ha documentado en publicaciones recientes. Las mujeres acumulan, en promedio, menos semanas cotizadas y registran salarios inferiores, lo que se traduce en pensiones más bajas pese a la mejora del esquema. La reducción de semanas alivia parcialmente la brecha de acceso, pero el diseño actuarial sigue penalizando carreras interrumpidas por trabajo no remunerado.
Conclusiones
- El balance cuantitativo es positivo en el corto plazo: la reforma permitió que decenas de miles de trabajadores accedieran a pensiones bajo la Ley del 97 con tasas de reemplazo materialmente superiores a las que habrían obtenido bajo el régimen previo, según cifras públicas de CONSAR.
- La trayectoria de aportaciones está en marcha pero no completa: la cuota patronal de CEAV está aproximadamente a la mitad del recorrido hacia su meta de 2030, lo que implica que los efectos plenos sobre el saldo y la pensión esperada se materializarán en la próxima década.
- Las proyecciones de cohorte completa son más moderadas que las cifras de los primeros pensionados, conforme a los supuestos de OCDE y a los análisis de centros mexicanos. La diferencia obliga a leer las tasas de reemplazo iniciales como un punto de partida, no como una proyección estable.
- El costo fiscal de mediano y largo plazo es el principal frente abierto: las estimaciones de CIEP sitúan el gasto público en pensiones en una trayectoria ascendente, presionado adicionalmente por el Fondo de Pensiones para el Bienestar instaurado en 2024.
- El alcance estructural sigue limitado a la formalidad: la reforma corrige fallas internas del SAR contributivo, pero no resuelve la cobertura de la población en informalidad, donde se concentra el déficit más profundo del sistema mexicano de protección a la vejez.
A cinco años, la reforma de 2020 puede caracterizarse como una corrección oportuna de parámetros internos del SAR, exitosa en sus métricas inmediatas y con efectos plenos aún por materializarse. Su evaluación definitiva dependerá del desempeño macroeconómico, de la evolución de la formalidad laboral y de las decisiones presupuestarias que acompañen su periodo de transición.