Seguro de desempleo en México: el modelo de la CDMX, el rezago federal y la agenda 2026

Contexto

El sistema mexicano de protección al desempleo se organiza en 2026 alrededor de una asimetría estructural. La Ciudad de México cuenta desde 2008 con un seguro de desempleo local de operación continua, mientras que a nivel federal no existe un esquema contributivo o no contributivo de cobertura nacional. En su lugar, la persona trabajadora formal desempleada recurre a los retiros parciales por desempleo previstos en el artículo 191 de la Ley del Seguro Social (LSS), con el consiguiente descuento de semanas de cotización, y la persona trabajadora informal queda enteramente fuera de la arquitectura contributiva. Según el Boletín 97/26 del INEGI, esta última representó 55.0% de la población ocupada en el cuarto trimestre de 2025.

La coyuntura ha vuelto a colocar el tema en la agenda pública. La CONSAR reportó en 2025 el máximo histórico de retiros parciales por desempleo del SAR, con un monto agregado próximo a 39,118 millones de pesos y cerca de 1.94 millones de operaciones, cifras que coexisten con una tasa de desocupación abierta de 2.5% en el cuarto trimestre de 2025 según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE). La paradoja evidencia que el instrumento sustituto opera sobre otras lógicas y refuerza el debate sobre la creación de un seguro contributivo federal.

El marco normativo internacional

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha construido a lo largo del siglo XX un cuerpo de estándares en torno a la protección contra el desempleo. El Convenio 102 sobre la seguridad social (norma mínima) de 1952 define en su Parte IV los principios mínimos aplicables a las prestaciones por desempleo, incluyendo cobertura, duración y niveles de reemplazo del ingreso. México ratificó el Convenio 102 en septiembre de 1961, pero no aceptó la Parte IV correspondiente a desempleo, lo que dejó el compromiso internacional en un plano parcial.

El Convenio 168 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, adoptado en la 75.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1988, es el instrumento moderno de referencia. Establece obligaciones diferenciadas para prestaciones periódicas dirigidas a personas desempleadas involuntarias, buscadoras activas de empleo y quienes buscan su primer empleo. México no ha depositado el Convenio 168, situación que la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe ha documentado en sucesivos informes como una de las brechas más visibles del sistema mexicano de protección social frente a los referentes regionales.

Antecedentes y arquitectura del seguro de la Ciudad de México

La Ley de Protección y Fomento al Empleo para el Distrito Federal fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 8 de octubre de 2008 y entró en vigor al día siguiente. La norma creó un seguro de desempleo local de cobertura territorial acotada a la entonces Ciudad Capital, con financiamiento presupuestal a cargo del Gobierno del Distrito Federal —hoy Ciudad de México— y con administración directa por la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo local. Su lógica de diseño no es contributiva sino asistencial: el derecho no se activa por una cotización específica, sino por la acreditación de un evento (pérdida involuntaria del empleo formal) más requisitos de residencia y de búsqueda activa de empleo.

La beneficiaria o el beneficiario debe ser mayor de 18 años, residir en la Ciudad de México, haber perdido su empleo formal en un plazo previo determinado en las Reglas de Operación, no percibir otros ingresos económicos por concepto de subsidios o relación laboral, y comprometerse a la búsqueda activa de un nuevo empleo, participando en los programas de capacitación y bolsa de trabajo que la propia Secretaría le proponga. Estos elementos son revisados anualmente en las Reglas de Operación publicadas en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México durante enero de cada ejercicio fiscal.

La prestación consiste en el equivalente a treinta días de salario mínimo general vigente en la Ciudad de México, entregada por un plazo máximo de seis meses y una sola vez cada dos años. La actualización del monto se rige por el salario mínimo aprobado por la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos (CONASAMI) para el año calendario respectivo. El ejercicio del programa se reporta ante el Congreso de la Ciudad de México en la Cuenta Pública y en los informes trimestrales de avance del ejercicio del gasto.

Ninguna otra entidad federativa opera actualmente un esquema equiparable de operación continua. Han existido experiencias acotadas —de escasos años de vigencia o de cobertura muy reducida— en algunos estados, pero sin la permanencia normativa y presupuestal del modelo capitalino. La territorialidad del esquema limita su alcance como referente de política pública nacional y explica que su reproducción en otras entidades haya sido, hasta el cierre del primer semestre de 2026, un caso aislado.

Los retiros por desempleo del SAR como sustituto imperfecto

En ausencia de un seguro contributivo federal, la vía predominante para la persona trabajadora formal desempleada ha sido el retiro parcial por desempleo previsto en el artículo 191 de la LSS. La norma habilita dos modalidades. La modalidad A permite un retiro equivalente a 30 días del último salario base de cotización, con tope de diez unidades de medida y actualización (UMA), a partir de 46 días naturales desde la baja como asegurado. La modalidad B ofrece un porcentaje del saldo de la subcuenta de retiro, cesantía y vejez en función del salario base y de las semanas de cotización acumuladas.

Ambas modalidades implican un descuento de semanas de cotización proporcional al retiro, en los términos del artículo 198 de la LSS. Este descuento tiene un impacto directo sobre el requisito mínimo de semanas para acceder a la Pensión Garantizada del artículo 170 de la LSS, requisito que escala de manera progresiva hacia mil semanas al 2031 tras la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de diciembre de 2020.

Los datos de la CONSAR muestran que 2025 registró un máximo histórico del instrumento, con un monto agregado próximo a 39,118 millones de pesos y cerca de 1.94 millones de operaciones. La contradicción aparente con la tasa de desocupación abierta de 2.5% en el cuarto trimestre de 2025 ha sido atribuida por la propia CONSAR a la incidencia de la gestoría irregular, esto es, a operaciones tramitadas por intermediarios ajenos a las Afores que simulan bajas y salarios inflados para maximizar el monto retirado. El fenómeno es la principal justificación de la reforma al artículo 191 aprobada por unanimidad en la Cámara de Diputados el 23 de junio de 2025 y pendiente de dictamen en el Senado al cierre del primer semestre de 2026.

Los retiros del SAR no cumplen con los estándares del Convenio 168 de la OIT en al menos tres dimensiones. Primero, no se financian con contribuciones específicas al riesgo de desempleo, sino que consumen el ahorro pensionario propio de la persona trabajadora. Segundo, no cubren al trabajador informal ni al que busca su primer empleo. Tercero, su periodicidad y monto no se ajustan al perfil salarial del beneficiario más allá del tope de 10 UMA. El instrumento opera, por tanto, como una liquidez de emergencia y no como una prestación de reemplazo del ingreso perdido.

Programas federales de fomento al empleo

La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) ha operado a lo largo de las últimas dos décadas diversos instrumentos del Servicio Nacional de Empleo (SNE) y programas de apoyo temporal al empleo (PAE), orientados a la intermediación laboral, la capacitación y —en años específicos— la entrega de apoyos monetarios acotados por coyunturas extraordinarias. La Bolsa de Trabajo del SNE, la Feria Nacional del Empleo y el Portal del Empleo son sus canales de intermediación pública más consolidados. En 2019, el Programa de Apoyo al Empleo se reorientó y absorbió como componente prioritario al programa Jóvenes Construyendo el Futuro, con un mandato distinto al de la protección contra el desempleo.

Ninguno de estos instrumentos configura un seguro de desempleo en sentido estricto. No otorgan una prestación monetaria periódica derivada de un evento asegurable, ni descansan sobre contribuciones específicas asignadas al riesgo. Tras la reforma constitucional publicada el 1 de abril de 2025 que elevó a rango constitucional a Jóvenes Construyendo el Futuro, la política federal ha reforzado la vertiente de capacitación y vinculación juvenil, sin ampliar de manera estructural la protección monetaria al desempleo.

Comparativo internacional

El Employment Outlook 2025 de la OCDE ubica a México entre los pocos países del bloque sin un seguro de desempleo contributivo de cobertura nacional. La media OCDE de tasa neta de reemplazo del salario previo en las primeras semanas de desempleo se sitúa en niveles cercanos a 60% para trabajadores de ingresos medios, con una duración típica de la prestación entre seis y veinticuatro meses.

En América Latina, el Panorama Laboral publicado anualmente por la Oficina Regional de la OIT documenta un mapa fragmentado en el que Chile ocupa una posición pionera. La Ley 19.728 de 2001 estableció el Seguro de Cesantía chileno, un modelo mixto de cuentas individuales y Fondo Solidario administrado por la Administradora de Fondos de Cesantía. Uruguay opera desde 1981 el seguro de desempleo del Banco de Previsión Social bajo la Ley 15.180, con carácter contributivo y cobertura universal para asalariados formales. Argentina configuró el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo con la Ley Nacional de Empleo 24.013 de 1991. Brasil combina desde 1966 el Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) creado por la Ley 5.107 con el Seguro-Desemprego incorporado en 1986 y regulado por la Ley 7.998 de 1990.

País	Instrumento principal	Fuente normativa	Naturaleza
Chile	Seguro de Cesantía (AFC)	Ley 19.728 (2001)	Cuentas individuales + Fondo Solidario
Uruguay	Seguro de desempleo del BPS	Ley 15.180 (1981)	Contributivo
Argentina	Sistema Integral de Prestaciones	Ley 24.013 (1991)	Contributivo
Brasil	Seguro-Desemprego + FGTS	Ley 7.998 (1990) + Ley 5.107 (1966)	Mixto
México	Seguro CDMX + retiros SAR	Ley GODF 2008; art. 191 LSS	Local no contributivo + retiro del ahorro pensionario

La CEPAL, en su Panorama Social de América Latina y el Caribe 2024, subraya la heterogeneidad regional y la persistencia de coberturas limitadas por la elevada informalidad. En este mapa, la protección al desempleo en México aparece con cobertura efectiva marginal, dada la acotación geográfica del esquema capitalino y la naturaleza no aseguradora del retiro del SAR.

Agenda legislativa federal 2013-2026

El Congreso mexicano ha sido escenario de diversas iniciativas para instaurar un seguro de desempleo federal. En 2013, el Ejecutivo Federal envió como parte del paquete de la Reforma Hacendaria una iniciativa para crear un seguro de desempleo nacional, aprobada por la Cámara de Diputados en octubre de 2013 pero sin dictamen final en el Senado. En las LXV y LXVI Legislaturas, distintos grupos parlamentarios han presentado propuestas que retoman elementos del proyecto original y exploran alternativas basadas en cuentas individuales, cotizaciones tripartitas o mecanismos híbridos con vinculación al Sistema de Ahorro para el Retiro.

El Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030 y el Programa Sectorial de Trabajo 2025-2030 mencionan la protección contra el desempleo en el marco de la política de formalización, sin que hasta el cierre del primer semestre de 2026 se haya presentado una propuesta ejecutiva integral. La reforma al artículo 191 de la LSS aprobada en Diputados en junio de 2025, en tanto medida acotada al instrumento sustituto, no atiende la brecha estructural pero sí la operación del retiro del SAR y la incidencia de la gestoría irregular.

Conclusiones

1. México es en 2026 uno de los pocos países de la OCDE sin un seguro de desempleo contributivo de cobertura nacional. El único esquema local de operación continua es el de la Ciudad de México, vigente desde el 8 de octubre de 2008.

2. Los retiros parciales por desempleo del SAR previstos en el artículo 191 de la LSS han operado como sustituto imperfecto. En 2025 alcanzaron un máximo histórico próximo a 39,118 millones de pesos y 1.94 millones de operaciones según la CONSAR, con un descuento de semanas de cotización que impacta directamente el requisito para acceder a la Pensión Garantizada.

3. México ratificó el Convenio 102 de la OIT en 1961 sin aceptar la Parte IV sobre prestaciones de desempleo y no ha depositado el Convenio 168 de 1988. La ausencia de estos compromisos internacionales es consistente con la brecha del sistema doméstico.

4. El referente latinoamericano más citado es el modelo chileno de cuentas individuales combinadas con Fondo Solidario. Uruguay, Argentina y Brasil operan esquemas contributivos con décadas de trayectoria y coberturas efectivas superiores a la mexicana.

5. La agenda legislativa federal registra iniciativas de un seguro de desempleo nacional desde 2013 sin que ninguna haya prosperado en el Pleno del Senado. La agenda 2026, articulada con el Plan México y el Programa Sectorial de Trabajo 2025-2030, mantiene el tema en el enunciado estratégico sin propuesta ejecutiva integral. La reforma al artículo 191 de la LSS aborda el instrumento sustituto pero no la brecha estructural.